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[ Internationale Agrarpolitik ]

Nach der Krise

Die Nahrungsmittelkrise im Frühjahr dieses Jahres, die zu Hungerrevolten in 36 Ländern geführt hat, kam für viele überraschend. Die Preise für Grundnahrungsmittel waren zuvor fast vier Jahrzehnte stetig gefallen. Dieser Trend prägte lange die politischen Konzepte. In den letzten Monaten hingegen tauchten diverse neue Lösungsansätze und Versprechen auf. Sie bergen die Chance für einen Politikwechsel, aber auch Gefahren.


[ Von Rudolf Buntzel ]

Viele der bisher vorgeschlagenen Initiativen sind darauf ausgerichtet, die Probleme der Angebotsknappheit und Verteilung gleichzeitig zu lösen. Kurz: Kleinbauernförderung ist wieder angesagt. Die aktuellen Maßnahmen sind in erster Linie darauf ausgerichtet, den Hunger zu bekämpfen, und nicht mehr vorrangig darauf, den volkswirtschaftlichen Wachstumseffekt der ländlichen Entwicklung zu maximieren. Dennoch stellt sich die Frage, wofür die zusätzlichen Mittel, die Regierungen und internationale Organisationen in den vergangenen Monaten zugesagt haben, ausgegeben werden. Sind die Maßnahmen so angelegt, dass sie eine nachhaltige Entwicklung ermöglichen oder zumindest nicht unterlaufen?


Koordination bei den UN

Als Aktionsrahmen für alle staatlichen Aktivitäten, die sich als Reaktionen auf die gestiegenen Nahrungsmittelpreise verstehen, dient der „Gemeinsame Aktionsrahmen“ (Common Framework of Action – CFA). Den hat eine bei UN-Generalsekretär Ban Ki-moon angesiedelte Arbeitsgruppe, die „High Level Task Force on Hunger“, erarbeitet. Er umfasst zehn Kategorien mit verschiedenen möglichen Politikmaßnahmen, aus denen sich die einzelnen Nationalstaaten den für sie geeigneten Mix zusammenstellen können. Seit sich die G8 im Juli für diesen Aktionsrahmen ausgesprochen und insgesamt mehr als zehn Milliarden Dollar für die Krisenbewältigung zugesagt haben, gilt der 10-Punkte-Plan als „New Deal for a Global Food Policy“ (siehe Kasten). Die einzelnen Maßnahmen überschneiden sich stark mit der Programmatik der Bundesregierung.

Zur Koordination nutzt die UN-Arbeitsgruppe die UN-Vertretungen und Weltbankbüros in den einzelnen Ländern. Der gemeinsame Aktionsrahmen hat 27 Schwerpunktländer identifiziert. Dass die Arbeitsgruppe eine UN-Institution ist, hat den Vorteil, dass auch neue Geberländer wie etwa China, Saudi-Arabien, Indien oder Brasilien mitmachen. Die Arbeitsgruppe möchte nicht nur Empfehlungen geben, sondern auch die Umsetzung beobachten und die Wirkungen messen. Allerdings fehlen ihr dazu die Mittel und das explizite Mandat.

Die erste prominente Initiative kam im April 2008 von der Weltbank – also kurz nach der ersten dramatischen Hungerrevolte in Haiti. Unter dem Titel „Global Food Response Programm – GFRP“ legte die Weltbank ein Programm auf, das in den nächsten drei Jahren 1,4 Milliarden Dollar mobilisieren soll. Es hat vier Schwerpunkte: erstens die Märkte durch Getreidelager zu stabi­li­sieren, zweitens Nahrungsmitteltransfers sicherzustellen und drittens die einheimische Produktion zu steigern. Das soll in erster Linie durch die Verteilung von Saatgut und Dünger geschehen. Außerdem sieht das Programm vor, die Maßnahmen kontinuierlich zu evaluieren.

Kurz darauf, im Mai 2008, zog die FAO mit ihrer „Initiative for Soaring Food Prices“ nach. 1,7 Milliarden Dollar will die Welternährungsorganisation dafür bei den Gebern sammeln. Dabei beschränkt sich die FAO darauf, Qualitätssaatgut und Düngemittel zu verteilen und zweitens Regierungen zu beraten, wie sie auf die Preissteigerungen reagieren können. Als mögliche Empfänger hat die FAO 79 Länder aufgelistet.


Vielfalt neuer Ansätze

Als die FAO im Juni den Welternährungsgipfel ausrichtete, forderten die teilnehmenden Regierungsvertreter, der ländlichen Entwicklung eine höhere Priorität zu geben. Außerdem betonten sie in der Abschlusserklärung die Bedeutung kleinerer Agrarbetriebe, einer menschenzentrierten Politik, der Biodiversität, der Agrarforschung sowie der weiteren Liberalisierung des Weltagrarhandels. Überdies unterstrichen sie, dass die Agrotreibstoffpolitik überprüft werden müsse.

Ban Ki-moon machte das Thema zur Chefsache, Kofi Annan stellte eine neu gegründete „Food Alliance for Afrika“ unter der Federführung privater US-Stiftungen vor. Und außerdem erneuerten die Mitglieder der New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) ihren Entschluss, mindestens zehn Prozent ihrer Staatshaushalte für ländliche Entwicklungsmaßnahmen zur Verfügung stellen. Wichtig waren aber auch die Reden, in denen Repräsentanten der Geberstaaten im Plenum weitgehende bilaterale Versprechungen machten. So bot Britannien etwa eine Milliarde Euro für Agrarhilfe an, die EU ihrerseits sagte 500 Millionen Euro Soforthilfe und 3,4 Milliarden Euro für ländliche Entwicklung über sechs Jahre zu.

Die 600 Millionen Euro, die die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel für ihr Programm „Globale Ernährungssicherung durch nachhaltige Entwicklung und Agrarwirtschaft“ versprach, hat das Entwicklungsministerium inzwischen durch Umschichtungen bereitgestellt – neue Mittel sind es aber nicht. Das Geld ist neben der Soforthilfe hauptsächlich für die Aufstockung laufender Programme der ländlichen Entwick­lung in zwölf ausgewählten Partnerländern vorgesehen. Auch der Internationale Währungsfonds (IWF) hat auf die Nahrungsmittelkrise reagiert, indem er seine vorhandenen Instrumente nutzte, um die Zahlungsfähigkeit dieser Länder zu erhalten. Denn von den stark angestiegenen Devisenausgaben für Nahrungsmittelimporte sind besonders diejenigen Länder betroffen, die bereits hoch verschuldet, aber gleichzeitig von Nahrungsmittelimporten abhängig sind. Das belegt auch eine interne Studie des IWF, wonach 18 afrikanische Länder südlich der Sahara durch die stark gestiegenen Öl- und Nahrungsmittelpreise mit ihrer Devisenbilanz in arge Bedrängnis gekommen sind.

Fünf der am meisten betroffenen Länder erhielten noch im Frühsommer zusätzliche Kredite zu niedrigen Zinsen. Außerdem passte der IWF die „Exogenous Shock Facility“ an die Verhältnisse der Nahrungsmittelkrise an. In diesem Zusammenhang wurden die Konditionalitäten zwar aufgeweicht, allerdings keinesfalls abgeschafft. Immer noch liegen die Zinsen bei 0,5 Prozent, mit Rückzahlungsfristen von fünf bis zehn Jahren.

Die Europäische Kommission entschied, von den nicht verbrauchten Mitteln des EU-Agrarhaushalts, die wegen der Preissteigerungen auf den Weltmärkten eingespart wurden, eine Milliarde Euro zugunsten der Welternährungskrise umzuschichten. Vorgesehen sind auch hier Nahrungsmittelsoforthilfe sowie Gelder für Saatgut und Dünger. Das soll über eine „Spezielle Fazilität zur Reaktion auf die Ernährungskrise“ geschehen, über deren genaue Ausgestaltung derzeit noch beraten wird.

Was die kurz- und mittelfristigen Programme anbelangt, herrscht unter den Initiativen der staatlichen Geber und internationalen Organisationen grundsätzlich Einigkeit. Bezüglich der langfristigen Strategien zur ländlichen Entwicklung hingegen gibt es eine Flut konzeptioneller Analysen. Auch innerhalb der „Global Donor Platform for Rural Development“, ei-nes Koordinationsgremiums verschiedener Geber, gibt es verschiedene Ansichten über ländliche Entwick­­lung.

Die Unterschiede zwischen diesen Konzepten bei einzelnen Fragen beziehen sich etwa auf
– die Rolle der Biotechnologie bei der Hungerbekämpfung,
– die Einschätzung der Subsistenzlandwirtschaft,
– die Schwerpunktlegung auf PPP-Maßnahmen und Wertschöpfungsketten,
– die Orientierung der Marktproduktion auf Binnenmarkt oder Weltmarkt,
– die Anerkennung des traditionellen Wissens der Bauern und
– die Wertschätzung von geistigen Eigentumsrechten.


Dominanz der Weltbank

Die Weichen stellt immer noch die Weltbank. Die starke Präsenz von Weltbank, IWF und WTO in der Hunger Task Force der UN lässt vermuten, dass es nicht zu einem wirklichen Politikwechsel kommen wird. Trotz aller neuen Konzepte leiten immer noch der Washington-Konsensus und die ihm zugrunde liegenden langfristigen Konditionalitäten die reale ländliche Politik. Am Ende stehen oft Liberalisierung und Deregulierung. „Ernährungssicherung“ im Sinne einer Grundsicherung eines Landes mit Nahrungsmitteln aus eigener Produktion wird immer noch von vielen abgelehnt.

Dominant bleibt auch die makroökonomische Fis­kalpolitik des IWF. Einen Post-Washington-Consensus gibt es im Grunde immer noch nicht. Außerdem orientieren sich die Programme trotz anders lautender Beteuerungen nicht alle an den Bedürfnissen und Vorschlägen der Nehmerländer. Soforthilfemaßnahmen haben vielmehr ihre eigene operative Logik, die stark von der Logistik bestimmt werden. Ob sich der gemeinsame Aktionsrahmen der UN-Hunger Task Force durchsetzen wird, ist fraglich, da ihm notwendige Strukturen und Finanzmittel fehlen.

Auch der Trend zur Effektivitätssteigerung durch Sektorförderprogramme und Budgethilfen hat jenseits der offiziellen Strategien zu Konditionalitäten geführt, die der Ernährungssouveränität entgegenwirken. Da nutzt es wenig, wenn IWF und Weltbank eine gewisse Lockerung ihrer Konditionalitäten für krisenbezogene Maßnahmen zugestehen. Die strukturellen Anpassungsprogramme, PRSP-Prozesse und die unterschwellige Annahme, dass Liberalisierung allein zu „guter Regierungsführung“ führt, sind nicht aus der Welt zu schaffen.

Die Weltbank ist aber auch deswegen derzeit so stark, weil die FAO in einer tiefen Krise steckt. Die Welternährungsorganisation durchläuft momentan einen Reformprozess, der darauf zielt, sie zu einer Beratungsinstitution zu machen. Gleichzeitig soll die Organisation in Zukunft weniger Projekte realisieren. In dieser Situation wäre es falsch, der FAO für die „Initiative for Soaring Food Prices“ mehr Geld zur Verfügung zu stellen als den Initiativen anderer globaler Institutionen. Denn das würde sie davon ablenken, sich auf ihre Beratungsfunktion zu konzentrieren, und dadurch den Reformprozess in einer Weise beeinflussen, die gerade nicht angestrebt ist.


Kritikpunkte

Die Forderungen nach Marktintegration der Bauern spiegeln die Debatte über Subsistenz und Marktproduktion nicht wider. Das Rezept „mehr Marktintegration plus Hybridsaatgut und Dünger“ ist für sich allein gesehen zu undifferenziert. Der Aufbau von attraktiven Binnenmärkten und einer angemessenen Kleinbauernbeteilung ist ein sehr komplexer Prozess, der nicht adhoc erfolgen kann. Unbestritten ist zudem das Ziel, dass die höheren Preise auf den Weltmärkten auch als Produktionsanreize bei den Bauern in Entwicklungsländern ankommen. Das verhindern aber bisher Markt­hemmnisse sowie politische Strategien, die sich in erster Linie an den Konsumenten orientieren.

Viele der neuen Lösungsansätze setzen darauf, die Nahrungsmittelproduktion durch das Verteilen von Saatgut und Dünger zu steigern. Diese Herangehensweise geht aber an den Bedürfnissen der lokalen Bevölkerung vorbei, da Landwirtschaft zur Eigenversorgung anderen Regeln folgt als die Erzeugung von Nahrungsmitteln in einer kommerzialisierten Landwirtschaft. Sinnvoll wäre vielmehr, Beratungsangebote für Subsistenzbauern einzurichten. Doch ein solcher Ansatz braucht einen langen Atem und verspricht keine schnellen Erfolge. Außerdem sind die Märkte für Dünger weltweit so angespannt, dass die Steigerung der Nachfrage die Preise noch höher treiben würde. Die wenigen multinationalen Konzerne, die den internationalen Düngemittelmarkt und das Saatgutgeschäft beherrschen, werden den Großteil der sozialen Investitionen als Rente einfahren.

Ähnlich verhält es sich mit der Agrarforschung. Viele Millionen wurden hierfür zusätzlich versprochen. Gentechnikforschung für die tropische Landwirtschaft, wie sie etwa die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel explizit als Schwerpunkt vor ihrer Abreise zum G8-Gipfel erwähnte, erfordert aber eine Reihe von Voraussetzungen. So müssen etwa vorab Verfahren zur Biosicherheit, Risikobewertung, Zulassung und zum Patentschutz getroffen werden. Bisher aber waren die Resultate der Pflanzengentechnik für die Hungerbekämpfung enttäuschend. Es gibt genügend einfachere Wege, die billiger und schneller ans Ziel führen als die Gentechnik.

Interessant ist hingegen der Vorschlag, „virtuelle Reservelager“ zu schaffen. Dabei sollen größere Geldsummen, die in Reservefonds bei den Zentralbanken der OECD-Länder angelegt sind, genutzt werden, um gegen übermäßige Spekulationen mit Nahrungsmitteln vorzubeugen. Angeblich reicht allein die Drohung, um Spekulationen – und damit die Preisausschläge – zu dämpfen.

Nach Meinung vieler Experten wäre es besser, den Schwerpunkt auf lokale Lösungen zu legen. Sinnvoll wären etwa Maßnahmen zur Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit. Zweckmäßig wäre aber auch, die Saatgutversorgung durch einheimische Saatgutverteilungssysteme und mit regionalen Landsorten zu fördern und kleine Getreide- und Saatgutbanken auf Dorfebene unter der Kontrolle der Gemeinde einzurichten.


Unglaubwürdige Industrieländer

Da der Versuch, eine Entwicklungsrunde bei der WTO zustande zu bringen, im Juli an der reichen Welt gescheitert ist, wird es zwischen der Krisenhilfe und der Agrarhandelspolitik der EU und der USA weiterhin krasse Widersprüche geben. Weder die EU noch die USA waren bereit, den Entwicklungsländern entgegenzukommen und die spezielle Schutzklausel für Ernährungssicherheit zu akzeptieren.

Vielmehr hat der US-Kongress zeitgleich mit den Verhandlungen der Doha-Runde eine neue Farm Bill beschlossen. In den nächsten fünf Jahren werden US-Bauern trotz profitabler Weltmarktpreise mit 300 Milliarden Dollar Subventionen bedacht – vor allem für Reis, Baumwolle, Weizen, Mais und Sojabohnen. Das können die Entwicklungsländer nicht als Entgegenkommen bewerten. Auch den Reformprozess der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU hat die Nahrungsmittelkrise bisher nicht beeinflusst. Das macht die Indus­trie­länder unglaubwürdig, die sich nur unter bestimmten Bedingungen auf die Abschaffung ihrer Export­sub­ventionen und den Abbau han­dels­­verzerrender Agrarsubventionen einlassen wollen. Sie verlangen den erfolgreichen Abschluss einer WTO-Handelsrunde und sind frühestens ab 2013 zu Zugeständnissen bereit.

Keine der staatlichen Initiativen stellt die grundsätzliche Frage nach einer Neuausrichtung der Ernährungssicherung. Und das, obwohl die enormen Preissteigerungen auf den Weltmärkten zum großen Teil aufgrund von politischem Handeln so stark gestiegen sind. Eine Rolle spielten sowohl die Handels- und die Agrar- als auch die Biotreibstoffpolitik der OECD-Länder. Dabei haben sie keine Rücksicht auf die Belange der Entwicklungsländer genommen.

Außerdem stellen sich weder die EU noch die USA der Verantwortung, dass sie mit ihren Exportsubventionen anderen Ländern massiv geschadet haben. Umgekehrt erwarten sie aber nun Rück­sichtnahme von den Reis exportierenden Entwicklungsländern. Es fällt ihnen schwer zu akzeptieren, dass sich auch andere Länder vorrangig um ihre eigene Versorgung kümmern. So liefen die G8 und die internationalen Organisationen Sturm, als Thailand, Indien, China, Kirgisien und Ägypten nach der Krise Exportbeschränkungen verhängten. Dabei ist das eine logische Reaktion auf die Krise der Weltagrarmärkte. Denn gerade diejenigen Länder sind weniger heftig von der Nahrungsmittelkrise betroffen, die eine Selbstversorgung mit Grundnahrungsmitteln sichergestellt haben. Das Handeln der OECD-Staaten ist unglaubwürdig, solange die meisten von ihnen nicht bereit sind, ihre eigennützigen Agrargesetze zur Disposition zu stellen. Denn auch diese haben sie mit der Ernährungssicherheit begründet.

Ein Ergebnis der Krise ist aber auch ein höheres Problembewusstsein für potentielle Grenzen der Agrarerzeugung und für die Gefährdung der Welt­ernährung. Förderkonzepte für ländliche Entwicklung sind zurück auf der Entwicklungsagenda, und Landwirtschaft bekommt in den Budgets der Geberorganisationen und der Regierungen der Entwicklungsländer wieder einen höheren Stellenwert. In diesem Sinne birgt die Krise auch die Chance für einen Politikwechsel. Die gegenwärtigen Programme und Initiativen haben interessante neue Ansätze zu bieten. Dazu gehören die Idee der virtuellen Lagerbestände, die Umschichtung von Mitteln für Agrarsubventionen zu Gunsten der Welternährung und eine klare Ausrichtung auf Kleinbauern.

Eine Gefahr ist jedoch, dass die plötzliche Verfügbarkeit von viel Geld und der Aktionismus falsche Signale setzen. Dabei sollte nicht vergessen werden, dass Programme nicht immer helfen, sondern sogar schaden können. Um die erreichten Ansprüche an Qualität und Effektivität der Entwick­lungshilfe nicht zu gefährden, dürfen die Nothilfeprogramme zur Deckung des Nahrungsmittelbedarfs die örtlichen Märkte nicht zerstören und Abhängigkeiten schaffen. Dabei sollten die Geber vor allem die Monetarisierung, also den Verkauf der Hilfsgüter auf lokalen Märkten, vermeiden.

Der „New Deal for a Global Food Policy“

Ende April beschloss der Exekutivrat der Vereinten Nationen, eine hochrangige Arbeitsgruppe (High-Level Task Force) zur globalen Nahrungsmittelkrise einzusetzen. Unter der Führung von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon und FAO-Generaldirektor Jacques Diouf sollten Vertreter internationaler Organisationen und UN-Unterorganisationen wie UNCTAD, WHO und UNEP Lösungsvorschläge erarbeiten, wie der drängenden Nahrungsmittelkrise begegnet werden könne.

Außerdem soll die Arbeitsgruppe die Umsetzung der Hilfsmaßnahmen koordinieren. Im Frühsommer stellte das Gremium seinen zehn Punkte umfassenden Aktionsplan vor, dem die Länder der G8 ihre Unterstützung zusagten. Seitdem gilt er als „New Deal for a Global Food Policy“ und umfasst folgende Vorschläge:
1. Sofortmaßnahmen, um den unmittelbaren Bedarf an Lebensmitteln zu decken (primär durch Aufstockung der Gelder des Welternährungsprogramms);
2. soziale Schutzprogramme für speziell gefährdete Zielgruppen (wie z.B. Schulspeisungsprogramme, Lebensmittelkarten);
3. Versorgung der Bauern mit Saatgut und Düngemitteln für die nächste Aussaat;
4. strukturelle landwirtschaftliche Hilfe (Agrarberatung und -forschung, Nachernteschutz, Bewässerung, ländliche Infrastruktur, produktive Investitionen);
5. das Investitionsklima soll verbessert werden, um Privatinvestitionen in die Wertschöpfungskette anzuregen;
6. Versicherungssysteme sollen entwickelt werden, um das Risiko für die Bauern zu reduzieren;
7. die Biotreibstoffpolitik der G8-Länder soll überprüft werden;
8. Politiken zur Einschränkung von Exporten sollen unterbleiben;
9. die Doha-Runde der Welthandels­organisation soll zu einem Abschluss gebracht werden;
10. die Getreidereservepolitiken der Länder sollen international transparent und abgestimmt werden.

E+Z, 2008/11, Schwerpunkt, Seite 408-413