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Subsidiaritätsprinzip

Nothilfe oder Neuanfang?

von Helmut Reifeld
“The subsidiarity principle is about helping people in need who cannot help themselves. When people are in a position to advance through their own efforts, intervention is not warranted”. Shoe shining in Rajasthan, India

“The subsidiarity principle is about helping people in need who cannot help themselves. When people are in a position to advance through their own efforts, intervention is not warranted”. Shoe shining in Rajasthan, India

Die Maßgaben der MDGs sind fokussiert und für sich genommen auch sinnvoll. Sie sind aber nur durch eine umfassende und kohärente Entwicklungspolitik zu erreichen. Wenn zu sehr auf Einzelindikatoren abgestellt wird, bleiben alle Maßnahmen auf dem Niveau kurzatmiger Nothilfe: akut angewandt, auf unmittelbare Erfolge fixiert und bei Mittelknappheit widerrufbar. [ Von Helmut Reifeld ]

Die Diskussion über die Millenniumsentwick­lungsziele hat sich in den letzten Jahren vor allem darauf konzentriert, sie zu optimieren: hinsichtlich genauerer Erfassung, Qualität der Indikatoren, Effektivität und vor allem Erhöhung der Fördermittel – nicht aber auf Begründungen. Zugleich sind die Zweifel gewachsen, ob die Ziele – zumindest in Afrika – bis 2015 erreicht werden. Der Wert der Agenda selbst wird damit nicht in Frage gestellt, wohl aber ihre zunehmende Loslösung aus dem entwicklungspolitischen Kontext.

Die MDGs werden doppelt überschätzt. Der Eindruck, dass quantifizierbare Ziele ausreichen, um nachhaltige Entwicklung sicherzustellen, ist ebenso verbreitet wie falsch. Zugleich ist die Vorstellung überzogen, die Regierungen der Entwicklungsländer orientierten sich nun vollständig an diesen Zielen.

Symptomatisch ist die These von Jeffrey Sachs (2005), dass mehr Geld mehr Erfolg garantiere und dadurch alle Ziele erreichbar würden. Dagegen spricht jedoch einiges: Viele Hilfsgelder haben Gutes bewirkt, viele aber auch das Gegenteil. Dafür, dass dies bei spezifischen MDG-Projekten anders sein soll als bei den übrigen entwicklungspolitischen Maßnahmen, fehlt der Nachweis. Dennoch hält sich der Irrglaube, die MDGs wären erfolgreicher als alle sonstigen Bemühungen der Entwicklungspolitik.

Es reicht aber nicht, dass Geld fließt; Sinn und Erfolg hängen allein davon ab, dass die Mittel auf dem richtigen Weg an die richtigen Menschen gelangen. Dabei kann weniger durchaus mehr sein. Die „Planer“, wie William Easterly (2006) die Entwicklungsexperten nennt, haben nicht viel von den „Suchern“ gelernt, sonst würden sie nicht an der Meinung festhalten, konkrete Erfolge seien nur mit mehr Geld zu erzielen. „Sucher“ hingegen wollen ihre Probleme selber lösen. Sie sind überall zu finden, und das ist gut. Denn letztlich muss Entwicklung von innen heraus angestoßen werden.

Entscheidende Rahmenbedingungen

Kurzfristig lassen sich leicht messbare Erfolge produzieren, wie vor allem der umfangreiche Schuldenerlass gezeigt hat. Ihre Nachhaltigkeit aber hängt von den politischen Rahmenbedingungen ab, was sich etwa an politisch und wirtschaftlich „erfolgreichen“ Staaten wie Botswana, Ghana oder Uganda zeigt. Beispiele wie Elfenbeinküste oder Simbabwe verdeutlichen zugleich, dass Erfolge durch schlechte Regierungsführung und Misswirtschaft schnell wieder verlorengehen können.

Die Entwicklungsziele sind nur auf politischem Weg zu erreichen. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip muss auf demokratische, rechtsstaatliche und marktwirtschaftliche Kriterien geachtet werden. Politische Freiheit und transparente Regeln schätzt man in Entwicklungsländern ebenso wie in den OECD-Staaten. Hilfsgelder, die an Regierungen mit autoritärer (oder auch nur „schlechter“) Regierungsführung gehen, können höchstens lindern, nicht aber heilen. Sie sind der ägyptischen Politologin Salua Nour zufolge „wie ein Trostpflaster auf ein Krebsgeschwür“ (E+Z, 7/8 2010, S. 297).

Es ist kontraproduktiv, die MDGs als Selbstzweck zu überhöhen. Sie sind Teil der internationalen politischen Zusammenarbeit und stehen somit in einem entsprechenden ordnungspolitischen Kontext. Diese Tatsache muss sich von Anfang an auf alle Maßnahmen auswirken, ansonsten lassen sich Rückschläge und Fehlentwicklungen kaum angemessen erklären. Auch geht es bei den MDGs um die Beeinflussung und Gestaltung komplexer Globalisierungsprozesse – was in der öffentlichen Diskussion schnell untergeht.

Eigeninitiative anregen

Es reicht nicht, auf MDG-Statistiken zu schauen. Ebenso wichtig ist es, wie politische Regeln in dem jeweiligen Land durchgesetzt werden – heute und künftig. „Planer“ neigen dazu, Ziele eng und einseitig zu betrachten und dabei Wechselbeziehungen zu anderen Feldern der internationalen Politik (wie der Außen-, Sicherheits- oder Außenwirtschaftspolitik) zu übersehen. Stärkere Kohärenz der verschiedenen Politikfelder ist aber nötig und könnte gute Regierungsführung von Anfang an begünstigen.

Ordnungspolitisch wäre es vernünftig, zur Erreichung der Millenniumsziele ökonomische Instrumente zu nutzen, die zu Eigeninitiative motivieren. Es geht darum, dass Individuen, Familien oder Kommunen durch eigene Anstrengungen und indem sie Verantwortung übernehmen, zum Erreichen gemeinsamer Ziele beitragen können. Nachhaltige Reformentwick­lungen müssen aus den Gesellschaften selbst heraus entstehen. Da die MDGs sich nicht primär am Staat, sondern an den Menschen orientieren, können sie zur inneren Strukturbildung dieser Gesellschaften beitragen. Dadurch sind sie jedenfalls nicht lediglich ein Instrument staatlicher Sozial- und Arbeitspolitik.

Es muss sich für den Einzelnen lohnen, seine Lebensgrundlage zu erhalten, sich selbst um seine Gesundheit und seine Bildung zu kümmern, statt auf Fremdhilfe zu warten. Leistungsbereite Mitglieder einer Gesellschaft müssen gezielt gefördert werden. Wettbewerbselemente sollten in den marktwirtschaftlichen Kontext der jeweiligen Länder integriert sein. Es ist offensichtlich, dass die Entwicklungspolitik, was privatwirtschaftliches Wachstum, den Kampf gegen Korruption oder die Vermeidung langfristiger Abhängigkeit von Hilfe angeht, vor allem in Afrika bis heute die Erwartungen nicht erfüllt.

Wie die MDGs erreicht werden sollen, muss Gegenstand der Auseinandersetzung von Gebern und Empfängern sein. Wären sie nur Nothilfe, bliebe die Chance auf nachhaltige Wirkung gering. Die Entwicklungspolitik der Geberländer beschränkt sich also aus gutem Grund nicht allein auf die Millenniumsziele.

Politische Kohärenz ist auf allen Seiten wichtig. Dabei reicht es auch nicht, Maßnahmen an den Kriterien der Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe zu bewerten, denn politische Kohärenz ist allemal wichtiger als methodische. Strukturveränderungen lassen sich nicht kurzfristig anhand von Indikatoren belegen; langfristig sind sie aber ausschlaggebend für Erfolg.

Werte sind wichtig

Ohne die Bereitschaft zu Versuch und Irrtum lassen sich die MDGs nicht erreichen. Ein Zwischenergebnis sagt nicht unbedingt viel über Erfolg oder Misserfolg aus. Umso wichtiger ist die klare Ausrichtung an Werten und nationalen Interessen. Dass Entwicklungspolitik pluralistisch strukturiert ist, stört dabei nicht. Die Ziele müssen in die gesamte Entwicklungspolitik eingebunden sein, sonst bleiben die Maßnahmen auf dem Niveau kurzatmiger Nothilfe: akut angewandt, auf unmittelbare Erfolge fixiert und bei Mittelknappheit widerrufbar.

Aus ordnungspolitischen Gesichtspunkten und um keine Illusionen aufkommen zu lassen, sollten Maßnahmen zur Erreichung der MDGs mit einem Dialog über zugrundeliegende Werte und Interessen einhergehen. Ein solcher Austausch hilft, den politischen und ethischen Standort entwicklungspolitischer „Hilfe“ genauer zu bestimmen. Es ist besser, Bewertungsunterschiede offen anzusprechen, als eine vermeintliche „Augenhöhe“ zu proklamieren. Disput lohnt sich, denn nicht alle Gegensätze sind unüberbrückbar. Relevant ist zudem nicht nur der Austausch über politische und ethische Maßstäbe, sondern auch die persönliche Begegnung.

Der Dialog über Werte ist im Laufe der Jahre immer mehr verloren gegangen. Helfen zu wollen, ohne eine Handlungsleitlinie zu haben, ist aber im Grunde leichtfertig. Angesichts der Globalisierung lassen sich heute viele von der Idee eines „Weltgemeinwohls“ und von Vorstellungen einer globalen sozialen Gerechtigkeit leiten. Solche Ideen sind faszinierend, es lässt sich aber mit Sicherheit nicht voraussetzen, dass alle Partner sie ohne weitere Debatte schon akzeptiert oder gar verinnerlicht hätten.

Orientierung am Subsidiaritätsprinzip

Die Zusammenarbeit sollte sich konsequent am Subsidiaritätsprinzip orientieren. Subsidiarität bedeutet, die Menschen zu unterstützen, die Hilfe dringend benötigen, aber selbst nicht dazu in der Lage sind. Dort, wo der Einzelne sich selbst helfen kann, darf hingegen nicht eingegriffen werden. „Hilfe zur Selbsthilfe“ kann zwar angeboten werden, muss aber sicherstellen, dass eigene Entwicklungsanstrengungen lediglich ergänzt und nicht aber ersetzt werden.

Daraus folgt, dass MDG 1b, „Produktive Vollbeschäftigung und menschenwürdige Arbeit für alle, einschließlich Frauen und junger Menschen“, letztlich das Wichtigste ist. Ohne höhere Produktivität und ohne zusätzliche Beschäftigungs- und Einkommenschancen wird Armut nicht dauerhaft gemindert werden.

Das Subsidiaritätsprinzip ermöglicht es, sich stärker auf gesellschaftliche Gruppen auszurichten und sich zugleich von staatlichen Partnern zu distanzieren. Es verhindert so eine Dominanz zentralistischer Verwaltung und technokratischer Planung. Es respektiert und schafft eine stabile gesellschaftliche Ordnung, stärkt den informellen Sektor sowie Handwerker, Kleinbauern und Selbsthilfegruppen. Es orientiert sich am Menschen, nicht am Staat – und ist damit eine Grundvoraussetzung für Solidarität und die Achtung der Menschenwürde (vgl. Schick, 2009).

Eigenverantwortlichkeit kommt von innen

Das Erreichen der Millenniumsziele muss als ethische Aufgabe verstanden werden, sonst besteht die Gefahr, dass sie mechanistisch, anonym und rein quantitativ umgesetzt werden. Wenn Begriffe wie Partizipation, Dezentralisierung und Hilfe zur Selbsthilfe nur noch verwendet werden, um Anträge zu begründen, wird auch die Idee der Mitverantwortung zur leeren Floskel. Noch immer akzeptieren zu wenige Planer, dass ein zu eigenverantwortlichem Handeln fähiger Staat nicht von außen, sondern nur von innen heraus entstehen kann. Die Idee, Geber könnten zum „state-building“ beitragen, resultiert aus „postkolonialem Paternalismus“, wenn nicht gar aus kolonialem Wahn (vgl. Molt, 2009).

Die MDGs haben erheblich dazu beigetragen, dass die wichtigsten Entscheidungsträger Armutsbekämpfung als zentrale Aufgabe der globalen Verantwortung sehen. Sie müssen daher Kernbestand einer globalen Struktur- und Ordnungspolitik bleiben. Das achte MDG fordert den „Aufbau einer weltweiten Entwick­lungspartnerschaft“. Daran anknüpfend können die MDGs entwicklungsstrategisch qualitativ neu ausgerichtet und auf die internationale Agenda gesetzt werden – unabhängig davon, ob die Ziele bis 2015 erreicht werden oder nicht.