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Reform im öffentlichen Sektor

Suche nach neuen Möglichkeiten

von Meine Pieter van Dijk
Dairy farmers on a train in Gujarat.

Dairy farmers on a train in Gujarat.

Indien muss die Infrastruktur trotz knapper öffentlicher Kassen und schwacher staatlicher Kapazitäten zügig ausbauen, wenn das wirtschaftswunder weitergehen soll. Eine Option besteht in der Mobilisierung von Kapital und Kompetenz der privaten Wirtschaft; neue Regierungsbehörden können dabei helfen. Verschiedene Bundesstaaten verfolgen unterschiedliche Strategien. [ Von Meine Pieter van Dijk ]

Indien ist stärker mit der Weltwirtschaft verflochten als je zuvor. Der Export boomt, und indische Konzerne entwickeln sich zu multinationalen Riesen. Das schnelle Wachstum belastet jedoch die Infrastruktur. Es gilt also, für die Finanzierung von neuen Infrastrukturinvestitionen neue Möglichkeiten auszuschöpfen.

Derzeit sind nur 40 Prozent der indischen Dörfer an das Stromnetz angeschlossen, und auch das oft nur ein paar Stunden am Tag. Verstopfte Straßen, antiquierte Flughäfen und leistungsschwache Häfen sind nur ein paar urbane Defizite. Infrastrukturengpässe, darüber sind sich die Experten größtenteils einig, behindern das Wirtschaftswunder.

Laut aktuellem FünfJahresplan der indischen Regierung wird sich der staatliche Infrastrukturaufwand bis 2012 auf 492 Milliarden Dollar belaufen. Der Großteil fließt in die Stromerzeugung (150 Milliarden) sowie den Straßen- und Brückenbau (76 Milliarden); der Rest ist für Telekommunikation, Sanitäreinrichtungen, Bewässerungssysteme und das Eisenbahnnetz vorgesehen. Zusätzlich zu den genannten Beträgen erwartet die Regierung allerdings noch einmal doppelt so viel Geld aus der privaten Wirtschaft.

Ashwani Kumar, Bundesminister für Industrie und Handel, erklärte vor kurzem: „Ich stelle mir vor, dass die Gesamtinvestitionen der Industrieförderung mit sozialen und technischen Infrastrukturprojekten in Indien sich bis 2017 auf etwa 1500 Milliarden Dollar belaufen werden; und der allergrößte Teil davon kommt vom Privatsektor“ (Financial Times, 22. Mai 2008).

Auch ausländische Investoren könnten sich nützlich betätigen. Ihr Interesse besteht (siehe Kasten), doch angesichts der unterentwickelten inländischen Finanzwirtschaft und politischen Unsicherheiten dürfte es sehr schwer werden, Milliarden von Dollar zu mobilisieren.

In vielen Bundesstaaten besteht das Hauptproblem indessen darin, dass sie Projekte nicht richtig planen können. Solange keine guten Projekte aufgesetzt werden, lassen sich private und internationale Mittel kaum auftreiben. Kostendeckung muss zumindest wahrscheinlich scheinen. Noch ist die typische indische Behörde nicht fit genug, um internationale Inves­toren zu gewinnen.


Neue staatliche Finanzinstitute

Kommunalobligationen sind eine Möglichkeit der Infrastrukturfinanzierung. Einige indische Großstädte praktizieren das bereits. Prinzipiell könnten alle Kommunen so Kapital aufnehmen. Dazu müssten sie allerdings ihr Finanzmanagement drastisch verbessern. Außerdem wäre es ineffizient, wenn jede einzelne Kommune festverzinsliche Wertpapiere auflegt. Wahrscheinlich ist es besser, eine zentrale Institution das Geld aufnehmen zu lassen, um es dann in Form von Anleihen für Infrastrukturprojekte weiterzuleiten.

In manchen indischen Bundesstaaten gibt es dafür bereits „State-Level Financial Institutions“ (SLFIs). Beispiele sind Tamil Nadu und Karnataka. Indische Verwaltungen sind sehr bürokratisch und kümmern sich kaum um Finanzen. Oft beeinflussen Politiker Entscheidungen. Meist sind die Behörden so knapp bei Kasse, dass sie sich die erforderliche Finanzexpertise nicht leisten können. SLFIs halten etwas Abstand zu den Regierungen und sind deshalb eher kreditwürdig. Auch haben sie die nötigen Fachleute – ohne die eine SLFI gar nicht sinnvoll arbeiten kann.


Engpässe in Gujarat

Der Bundesstaat Gujarat hat bislang keine SLFI. Es zeigt sich aber, dass der Ausbau der Infrastruktur hier weniger durch mangelnde Kreditwürdigkeit als durch unzureichende Planungs- und Implementierungskapazitäten eingeschränkt wird.

Das Gujarat Infrastructure Development Board (GIDB) soll als staatliche Institution dafür sorgen, dass Investitionen in hochentwickelte, moderne Infrastruktur wie Häfen, Stromversorgung und Hauptstraßen zügig abgewickelt werden. Diese Behörde übernimmt Querschnittsfunktionen und ist unmittelbar dem Minis­terpräsidenten unterstellt. Die Kooperation mit kommunalen Stellen läuft allerdings nicht ohne Reibungsverluste.

Zudem bremsen restriktive Rechtsverhältnisse privatwirtschaftliche Infrastrukturinvestitionen auf der kommunalen Ebene. Um die private Wirtschaft ins Boot zu holen, müssten Gesetze geändert werden. Kommunen sind auch oft damit überfordert, Verträge kompetent auszugestalten und Projekte mit privaten Trägern zu konzipieren.

Andererseits hat Ahmedabad, die größte Stadt Gujarats, inzwischen einige Erfahrung mit Bonitätsprüfungen und Staatsanleihen für den Wasser- und Sanitärsektor gesammelt. In Zusammenarbeit mit Privatfirmen wurden mehrere Mautstraßen gebaut. Prinzipiell sind private Finanziers an solchen Projekten interessiert, denn Gujarat ist für sein Unternehmertum bekannt und weist besonders hohe Wachstumsraten auf. Entsprechend gibt es hier auch eine hohe Zahl privater Berater und spezialisierter Nichtregierungsorganisationen, die in Sachen Infrastruktur tätig sind.

Die Landesregierung hat in ihrem Infrastruktur-2000-Plan eine Vision formuliert und eine Strategie beschlossen. Ein Rahmengesetz für den Wassersektor wird vorbereitet. Als erstes Bundesland Indiens hat Gujarat ein BOT-Gesetz („build-operate-transfer“) formuliert. Erfahrungen mit der Konzessionsvergabe an private Unternehmen wurden gesammelt.

Dennoch schöpft Gujarat das Potenzial noch nicht aus. Dieser Staat sollte seine Gesetze und Institutionen aufpolieren. In der Tat eignen sich urbane Projekte besonders für privatwirtschaftliches Engagement. Gujarat könnte von der Project Development Corporation of Rajasthan (PDCOR) lernen, einer relativ kleinen Einrichtung im Nachbarstaat, die Projekte konzipiert.

Die Mehrheit an der PDCOR halten private Finanzdienstleister. PDCOR bereitet Projekte vor und vermittelt dann Investoren. Das ist sinnvoll, denn die Privatwirtschaft ist besser in der Lage, wichtige Projekte zu konzipieren und zu realisieren; andererseits gibt die Landesregierung von Rajasthan die nötigen politischen Impulse. Generell können Landesregierungen kommunale Stellen am ehesten dazu bringen, Reformen umzusetzen und Projekte in Angriff zu nehmen. Der Staat agiert dabei weniger als Lenker denn als Wegbereiter, Makler und Vermittler.


Schlussfolgerung

Für die Finanzierung städtischer Infrastrukturen gibt es eine Reihe von Möglichkeiten; in Indien wurden fast alle ausprobiert. Die Nutzung der Optionen hängt aber von einer gewissen politischen Stabilität, Wirtschaftswachstum und stimmigen Gesetzen ab. Sind diese Vorbedingungen einmal erfüllt, kann die wirtschaftliche Entwicklung schnell vorangehen. Das hat China bewiesen, es gilt aber auch für so unterschiedliche Länder wie Brasilien oder Tansania. Die indischen Bundesstaaten wären gut beraten, spezielle Behörden einzurichten und kluge, wachstumsfördernde Gesetze zu erlassen.