Bewässerung, gestern und heute

Die sogenannte „Grüne Revolution" in den 1960er und 70er Jahren sollte die Erzeugung von Grundnahrungsmitteln und ländliche Einkommen massiv steigern. Bewässerung war neben neuem Saatgut, Düngung, Schädlingsbekämpfung und Flächenausdehnung dabei ein zentraler Bestandteil. Besonders in Asien wurden damit beachtliche Erfolge im Kampf gegen Hunger und Armut erzielt. Dies spiegelt sich heute noch in entsprechenden Zahlen wider: Weltweit werden von der gesamten landwirtschaftlichen Fläche lediglich 20 Prozent bewässert, auf denen jedoch 40 Prozent der Erträge produziert werden. Etwa 60 Prozent der Bewässerungsflächen liegen in Süd- und Ostasien (Siebert/Döll 2011).

Die extremen Produktionssteigerungen und zunehmende Kommerzialisierung der Landwirtschaft führten jedoch zu unerwünschten Nebenwirkungen wie übernutzten Flächen, Belastung durch Pestizide und Dünger, Versalzung der Böden und übermäßigem Wasserverbrauch. Diese fehlende ökologische Nachhaltigkeit stößt auf massive Kritik (Conway/Barbier 2013). Auch die wirtschaftlichen Erwartungen wurden nicht überall und für jeden erfüllt: Zwar konnte der Hunger vielerorts effektiv eingedämmt werden, doch verteilte sich der durch die Landwirtschaft erworbene Wohlstand teils recht ungleich.

Bewässerung ausweiten – ­besonders in Afrika

Die Herausforderungen sind seit der Grünen Revolution also eher noch gewachsen. Alle Prognosen besagen, dass die wachsende Weltbevölkerung nur durch deutlich steigende Agrarproduktion ernährt werden kann. Eine Ausweitung von Ackerflächen ist jedoch nur noch begrenzt möglich – mit Landreserven vor allem in Afrika (McKinsey Global Institute 2010). Gleichzeitig drohen aufgrund des Klimawandels Anbauflächen wegzubrechen. Daher muss ein Großteil des Zuwachses aus intensivierter Flächennutzung kommen, ohne jedoch das ökologische Gleichgewicht noch mehr zu beeinträchtigen. Dies lässt sich auf die einfache Formel bringen: „Produce more, with less and better" (Europäische Kommission 2011). Mehr Bewässerungslandwirtschaft ist dabei unverzichtbar.

Hierbei gilt Afrika ein besonderes Augenmerk. Im Vergleich zu Asien mit 37 Prozent bewässerter Ackerfläche ist das Potenzial in Afrika mit etwa sechs Prozent noch weitgehend ungenutzt (You 2010). Die Technik, knappe Wasserressourcen effizient einzusetzen, ist vorhanden. Doch wie soll Bewässerungslandwirtschaft organisiert werden, um die Fehler der Grünen Revolution zu vermeiden?

Seit ihrer Gründung im Jahr 2000 hat die unabhängige Evaluierungseinheit der KfW Entwicklungsbank 36 mit deutscher Unterstützung finanzierte Bewässerungsvorhaben in 14 Ländern nachträglich auf ihre Wirkung untersucht. Darunter waren 23 Projekte in acht afrikanischen Ländern. In gut 60 Prozent der Fälle fiel die Beurteilung positiv aus. Bei den restlichen 40 Prozent der Projekte, besonders den älteren, beurteilten die Evaluierer die Ergebnisse jedoch als nicht zufriedenstellend oder gar mangelhaft.

Wenig Erfolg mit Dirigismus

Die älteren evaluierten Vorhaben, die in der ersten Hälfte der 1980er Jahre konzipiert wurden, waren von der Grünen Revolution noch stark beeinflusst. Organisatorisch wurde meist auf den Staat vertraut, mit einem zentral organisierten und vielerorts dirigistischen Aufbau des Bewässerungssystems. Über staatliche Strukturen, so die damalige Erwartung, ließe sich die Grüne Revolution am ehesten beschleunigen, zumal viele Partnerländer von den internationalen Agrarmärkten und ihren privaten Akteuren noch weitgehend abgeschottet waren. Entsprechend zielten die Vorhaben „der ersten Generation" häufig auf nationale Selbstversorgung mit Grundnahrungsmitteln. Die Bauern hatten kaum Möglichkeiten zur Mitgestaltung, aber auch keine Pflicht, die Bewässerungsanlagen instand zu halten.

Die Erwartungen an diese Projekte wurden mit einer Erfolgsquote von nur etwa 35 Prozent nicht erfüllt. Oft traten Probleme wie unsachgemäßer Betrieb, mangelnder Unterhalt und zu niedrige Produktivität auf – etwa bei Vorhaben in Madagaskar und Marokko. Als diese Betriebe im Laufe der Zeit an privatwirtschaftlichere Strukturen und offene Märkte angepasst werden sollten, mangelte es oft an Reformbereitschaft und Wettbewerbsfähigkeit. Mit diesen Erfahrungen steht die KfW nicht allein. Evaluierungen von Weltbank und Asiatischer Entwicklungsbank (ADB) zu Bewässerungssystemen „der ersten Generation" kommen zu ähnlichen Einschätzungen (ADB 1995; Jones 1995).

Vorhaben der zweiten Generation

Da Organisationsmodelle der ersten Generation den Bauern offensichtlich zu wenig Anreize gegeben hatten, wurde seit Ende der 1980er Jahre mehr Wert auf die institutionelle Einbeziehung der Landwirte gelegt (participatory irrigation management). Dies stand in Einklang mit den 1991 neu formulierten Kriterien der deutschen Entwicklungspolitik, die neben der Mitwirkung der Bevölkerung auch erstmals dem Ziel der Armutsbekämpfung ein besonderes Gewicht verliehen. Fortan konzentrierten sich Bewässerungsvorhaben auf die Beteiligung armer Kleinbauern.

Kurz gesagt, galt für diese „Ansätze der zweiten Generation" die Devise des „small is beautiful". Aspekte wie Marktorientierung oder Kommerzialisierung spielten keine große Rolle, auch wegen der bis 2008 niedrigen Weltmarktpreise für Agrarprodukte.

Stattdessen stand die Erhöhung der Einkommen armer Kleinbauern im Vordergrund. Sie sollten mit angepasster, wartungsarmer Bewässerungstechnik und Organisation in Nutzergruppen für den Eigenbedarf und lokale Märkte produzieren. Diesen Paradigmenwechsel machten sich die jeweiligen Partnerregierungen jedoch nicht immer mit Elan zu Eigen. Sie warnten zum Beispiel vor Kapazitätsengpässen bei den neuen bäuerlichen Basisorganisationen, die bei einzelnen Vorhaben, etwa in Indien (Maharashtra), auch auftraten.

Die Euphorie des „small is beautiful" hat mittlerweile einer differenzierteren Betrachtung Platz gemacht: Eine eigenverantwortliche Mitwirkung der Landwirte gilt als notwendige, aber nicht hinreichende Erfolgsbedingung. Es kann mit Bewässerungsvorhaben gelingen, die Lebensbedingungen der ländlichen Bevölkerung zu verbessern. Immerhin wurden 60 Prozent der evaluierten Projekte der „zweiten Generation" als erfolgreich bewertet – so in Nordmali, in Indien oder in den Andenländern. Es hat sich aber auch gezeigt, dass die Kleinbauern ihre Systeme nur intensiv nutzen und erhalten, wenn es sich für sie auch lohnt.

Dafür ist eine Marktanbindung wichtig, sowohl für die Versorgung mit Saatgut und Dünger als auch für den Absatz von Ernteerträgen, die über den Eigenbedarf hinausgehen. Gleichzeitig muss es für die Betroffenen attraktiver sein, Bewässerungslandwirtschaft zu betreiben als anderer Arbeit nachzugehen wie Viehhaltung, Lohn- oder Wanderjobs. An dieser Hürde sind einzelne Vorhaben der zweiten Generation, etwa das in Mauretanien, gescheitert (siehe Kasten, Seite 243). Schließlich müssen Bewässerungssysteme instand gehalten werden, was bei komplexeren Anlagen auch engagierte Nutzer leicht überfordern kann.

Das Fazit zur „zweiten Generation": Wenn die Voraussetzungen stimmen, lässt sich durch kleine Bewässerungssysteme die Lebenssituation armer Kleinbauern lokal verbessern. Doch nur in Ausnahmefällen können derartige Ansätze nennenswert zur weltweiten Ernährungssicherung beitragen.

Vorhaben der dritten Generation

Will man das speziell in Afrika brachliegende Potenzial der Bewässerungslandwirtschaft ausschöpfen, sind Vorhaben mit größeren Dimensionen und stärkerer Marktorientierung gefragt – auch wenn direkte Armutsbekämpfung dabei in den Hintergrund tritt. Schritte in diese Richtung wurden vereinzelt bereits in der zweiten Hälfte der 1990er und verstärkt seit der Jahrtausendwende mit Projekten der „dritten Generation" getan. Fünf der bislang sechs ex-post-evaluierten Vorhaben wurden als erfolgreich eingestuft.

Das Projektbeispiel Mount Kenya illustriert, wie Marktorientierung und privatwirtschaftlichere Organisationsstrukturen – wenngleich noch in kleinem Rahmen und stark auf Selbstorganisation der Nutzer setzend – erfolgreich gefördert werden können. Die Bauern erkannten das ökonomische Potenzial neuer Bewässerungssysteme und entwickelten Eigeninitiative. Günstige Standortbedingungen und eine vorhandene Bewässerungstradition trugen dazu bei. Die teilnehmenden Bauern zählten allerdings nicht zur ärmsten Bevölkerung, sondern sie sind als wirtschaftlich überdurchschnittlich aktive und motivierte Landwirte einzustufen. Dementsprechend war direkte Armutsminderung auch nicht das primäre Ziel des Vorhabens. Sie ergibt sich vielmehr indirekt, aus Effekten wie der Schaffung von 1500 bis 2000 neuen Arbeitsplätzen.

Das Beispiel Mount Kenya zeigt auch, dass erhebliche Anfangssubventionen notwendig waren, um die Produktion für den Markt in Gang zu bringen. Der Zugang zu Finanzierung musste gefördert werden. Und es mangelt immer noch an der Professionalisierung der vor- und nachgelagerten Stufen der Wertschöpfungskette genauso wie an Versicherungssystemen, die bei Spezialisierung auf „Cash Crops" wichtiger werden.

Den mit dem Vorhaben Mount Kenya eingeschlagenen Weg gehen jüngere Projekte der vierten Generation – wenngleich nicht als Bewässerungsvorhaben im engeren Sinne konzipiert – konsequent weiter. Sie werden noch stärker in Marktstrukturen eingebunden. Und eine Partnerschaft mit großen kommerziellen Akteuren soll die Wirksamkeit steigern – etwa über den privatwirtschaftlich organisierten Vertragsanbau („Outgrower schemes") in Afrika. Es werden Produktions- und Produktivitätssteigerung mit Hilfe kommerzieller Strukturen angestrebt, unter Beachtung internationaler Sozial- und Umweltstandards. Kleinbauern, wenn auch selten die Ärmsten der Armen, werden einbezogen und sollen davon profitieren.

Schon jetzt, lange bevor sich die Entwicklungswirkung systematisch bewerten lässt, sprechen sich Kritiker – nicht nur in Deutschland – gegen diese Ansätze „der vierten Generation" aus. Sie befürchten, dass Sozial- und Umweltstandards missachtet und betroffene Kleinbauern übervorteilt werden (bis hin zum Vorwurf des Landgrabbing). Angesichts der Erfahrungen der Vergangenheit sowie der Notwendigkeit zur Ernährungssicherung und Anpassung an den Klimawandel ist diese Kritik vielleicht verfrüht. Auch weil in einer Kooperation von Entwicklungspolitik und privatem Sektor der öffentliche Partner dafür einsteht, dass die Lebensbedingungen der Menschen im Partnerland verbessert werden und die Umwelt geschützt wird.

Keine Scheu vor günstigen Voraussetzungen

Zumindest vorläufig legt die Evidenz nahe, dass eine auf Kommerzialisierung abzielende Bewässerungslandwirtschaft an entsprechenden Gunststandorten gezielter gefördert werden kann. Dabei gilt es, sich auf aktive und motivierte Landwirte zu konzentrieren, sich am Markt zu orientieren und Vorhaben mit nennenswerten Wachstumseffekten voranzutreiben.

Zugleich können „kleinteiligere" Ansätze des Bewässerungslandbaus auch für weniger begünstigte Standorte eine erfolgversprechende Option darstellen, um lokal die Einkommens- und Lebensverhältnisse zu verbessern. Auch dies verlangt von den teilnehmenden Betrieben ein Mindestmaß an Marktorientierung. Hier sind jedoch allenfalls punktuelle Beiträge zum weltweit nötigen landwirtschaftlichen Produktionszuwachs zu erwarten.

Wie sich die Einbeziehung privater Unternehmen auswirkt, lässt sich anhand bisheriger Ergebnisse noch nicht sagen. Unternehmen können Betreiber von Bewässerungsvorhaben, Abnehmer der Produkte oder Betreiber von ganzen Wertschöpfungsketten sein. Die entwicklungspolitischen Akteure werden trotz kritischer Stimmen ihre Rolle in solchen Public Private Partnerships aktiv wahrnehmen. Dazu gehört auch, sich mit den „Freiwilligen Leitlinien zu Land" der UN auseinanderzusetzen und Standards für verantwortungsvolle Investitionen weiterzuentwickeln und umzusetzen. Denn es ist das Ziel der Entwicklungspolitik, einen Ausgleich zwischen den Interessen der Unternehmer und der Kleinbauern sicherzustellen sowie Sozial- und Umweltstandards zu wahren. In welchem Maß es gelingt, diesem Anspruch gerecht zu werden, wäre dabei nicht erst in Ex-post- Evaluierungen zu überprüfen.

Matthias von Bechtolsheim ist Senior-Projektmanager in der Evaluierungsabteilung der KfW Entwicklungsbank.
matthias.bechtolsheim@kfw.de

Eva Terberger ist Leiterin der Evaluierungsabteilung der KfW Entwicklungsbank.
eva.terberger@kfw.de