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Armutsminderung

Kosten und Nutzen des Armuts-Targetings

von James G. Bennett

Hintergrund

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Die UN-Sustainable Development Goals (SDGs) verpflichten alle Mitgliedsstaaten, „Armut überall in all ihren Formen zu beenden“. Das stellt die Regierungen vor enorme Herausforderungen. Sie müssen jene identifizieren, die Gefahr laufen, zurückgelassen zu werden, müssen auf diese Gemeinschaften zugehen und sie langfristig aus der Armut befreien. Armuts-Targeting (Poverty targeting) gilt oft als vielversprechend, jedoch sind die Erfahrungen je nach Methode unterschiedlich. Um die geeignete Methodik zu finden, müssen potenzielle Kosten und Nutzen sorgfältig abgewogen werden.

Viele internationale Geber unterstützen heute gezielte Programme zum Armuts-Ttargeting in Entwicklungsländern. So hat Deutschland in Ländern wie Kambodscha und Malawi einschlägige politische Maßnahmen finanziert.

Besonders innovativ ist ein Programm von BRAC, einer internationalen Nichtregierungsorganisation (INGO) aus Bangladesch. Es heißt „Targeting the ultra poor“ und wird von internationalen Gebern, darunter Großbritannien und Australien, unterstützt. Es verbindet gezielte soziale Grundsicherung mit proaktiven unterstützenden Maßnahmen wie etwa Qualifizierung, Transfer von Produktionsmitteln und Familiencoaching (siehe Jörn Geisselmann in E+Z/D+C e-Paper 2017/05, S. 34). 

Es gibt sechs Methoden für das Armuts-Targeting (siehe Kasten). Es ist schwierig, deren Vor- und Nachteile zu beurteilen. Oft ist es sinnvoll, sie miteinander zu kombinieren.

Die Zielgenauigkeit wird meist über Inklusionsfehler (Einbezug nichtarmer Personen bzw. Haushalte in der Zielpopulation) und Exklusionsfehler (Ausschluss armer Personen oder Haushalte aus der Zielpopulation) gemessen. Je zielgenauer ein Programm ist, desto teurer ist es leider auch. Daher warnt Nazaire Houssou von der Universität Hohenheim in Stuttgart: „Je genauer die Methode, desto weniger praktikabel oder teurer die Umsetzung und umgekehrt.“

Andere Experten verwiesen darauf, Abweichungen im Targeting könnten vielmehr Zeichen für eine schlechte Implementierung als für Fehler im Design des Programms sein. Sie sehen auch einen Zielkonflikt zwischen dem Ziel, die gegenwärtige Armut zu reduzieren (etwa durch Mindestlohnbeschäftigung in öffentlichen Infrastrukturprogrammen), und dem Ziel, die zukünftige Armut durch entwicklungsorientierten Maßnahmen (etwa bessere Schulen) zu verringern.


Kosten des Armuts-Targetings

Die festen und variablen Kosten von Programmen des Armuts-Targetings sind natürlich relevant. Die entscheidenden Punkte lassen sich in vier Kategorien unterteilen:

  1. Konzeptkosten sind meist einmalige Kosten. Sie fallen bei der Vorbereitung, Entwicklung und Erprobung der Maßnahmen zum Armuts-Targeting an.
  2. Betriebskosten umfassen die direkten Kosten der Leistungen (Geldtransfers, Arbeitsprogrammlöhne, Schulessen) sowie die Kosten für Personal, IT-Dienstleistungen, wiederholtes Targeting und andere Maßnahmen.
  3. Externe Kosten trägt die Zielgruppe selbst (Reisekosten der Teilnehmer der Arbeitsmaßnahmen, Stigmatisierung und Verlust des Selbstwertgefühls wegen Verzehrs minderwertiger Lebensmittel) ohne Kompensierung durch das Programm.
  4. Opportunitätskosten sind das, worauf Begünstigte aufgrund der Intervention verzichten. Werden arme Frauen beispielsweise nur subventioniert, wenn sie an einer Ernährungsschulung teilnehmen, können sie nicht zugleich arbeiten, um Geld zu verdienen.

Kostenwirksamkeit ist ein Dauerthema in der Debatte zum Armuts-Targeting. Tatsächliche Daten über Ausgaben gibt es nur wenige oder sie sind schlecht zugänglich. Allgemein wird anerkannt, dass es externe Kosten und Opportunitätskosten („versteckte Kosten“) gibt. Aber sie werden nur selten in die allgemeine Kosten-Nutzen-Analyse von Programmen einbezogen. Zugleich werden die erwarteten Vorteile tendenziell für selbstverständlich genommen (verbesserter Lebensstandard, geringere Verletzlichkeit et cetera). Weitere potenzielle Vorteile wie etwa folgende werden weitgehend ignoriert:

  • Weiterverbreitung (Leakage) der Vorteile an nichtarme Personen und Haushalte,
  • Mobilität zwischen armen und nichtarmen Regionen oder
  • verbesserte Gesundheit durch bessere Ernährung und mehr Ernährungsbewusstsein.

Solche möglichen „versteckten Vorteile“ werden in Veröffentlichungen zum Armuts-Targeting nur selten erwähnt. Eine wirklich solide und umfassende Methodik für die Durchführung von Kosten-Nutzen-Analysen im Bereich des Armuts-Targetings steht also noch aus. Voraussetzung für eine angemessenere Bewertung sind bessere Datenerfassungs- und Analysesysteme. Seit Verabschiedung der SDGs wird die Forderung, die Kapazitäten der statistischen Ämter auszubauen, immer wieder betont.

Zugleich müssen sich die UN-Mitgliedsstaaten vielen weiteren Herausforderungen stellen, um wirklich „niemanden zurückzulassen“. Viele Regierungen haben eine schwache Verwaltung, besonders auf subnationaler und lokaler Ebene. Korruption ist weit verbreitet und Diskriminierung oft tief verwurzelt. Zudem beobachten wir gewisse Ermüdungserscheinungen im Kampf gegen die Armut.

Angesichts dieser Herausforderungen fordert Raj M. Desai von der Brookings Institution, die Stoßrichtung weg vom Targeting hin zu universalistischeren Ansätzen des sozialen Schutzes zu lenken. In entwickelten Ländern seien staatliche Krankenversicherungen und Rentensysteme legitim, weil sie der Mehrheit der Bevölkerung dienen und nicht nur den Ärmsten. Solche universellen Schutzsysteme werden jedoch meist über Lohnsteuern finanziert. In vom informellen Sektor geprägten Volkswirtschaften sind sie daher nicht umsetzbar. Die Formalisierung des informellen Sektors ist sinnvoll, aber eine gigantische Aufgabe.

Im Lauf der Jahre hat sich gezeigt, dass jede Bevölkerung mal dieses, mal jenes Programm zur Armutsminderung unterstützen oder ablehnen kann. Die Themen Sozialschutz im Allgemeinen und Armuts-Targeting im Besonderen können Wahlergebnisse beeinflussen. Armuts-Targeting kann helfen, extreme Armut zu beseitigen, akzeptiert wird sie aber nur dann, wenn die Entscheidungsträger und ihre Wahlkreise hinreichend davon überzeugt sind, dass die Ergebnisse die Gesamtkosten rechtfertigen.


James G. Bennett ist Dozent an der Frankfurt School of Finance and Management (FSFM) und unabhängiger entwicklungspolitischer Berater, Forscher und Trainer in Köln. Sein Leitfaden zum Armuts-Targeting (Poverty targeting) wurde in englischer Sprache von der GIZ veröffentlicht.
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