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Multilaterale Politik

„Leichte globale  Struktur“

von Talaat Abdel-Malek

Meinung

Talaat Abdel-Malek

Talaat Abdel-Malek

Die Zeit der High Level Foren (HLF) on Aid Effectiveness ist vorüber. Sie begann 2003 in Rom, wo das Development Assistance Committee (DAC) der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) den ersten Gipfel dieser Serie veranstaltete. Sie führte unter anderem zur Paris Declaration (2005) und zur Accra Agenda for Action (2008). Wie beim letzten HLF in Busan Ende 2011 beschlossen, hat Ende Juni die Global Partnership for Effective Development Cooperation die Regie übernommen. Sie soll dafür sorgen, dass Grundsätze wie die eigenverantwortliche Politik­gestaltung der Entwicklungsländer, Harmonisierung der Geber und deren Anlehnung an Verfahren und Institutionen der Zielländer befolgt werden. Talaat Abdel-Malek war der Vorsitzende der OECD/DAC Working Party on Aid Effectiveness (WP-EFF). Interview mit Talaat Abdel-Malek

Evaluationen haben gezeigt, dass Geberregierungen ihre HLF-Versprechen nicht sonderlich konsequent befolgt haben. Wird die Global Partnership – kurz GP – den nötigen Biss haben, um die Regeln durchzusetzen, die in Rom, Paris, Accra und Busan Konsens waren?
Es stimmt, dass die Development Partners – diesen Begriff ziehe ich dem der „Geber“ vor – die meisten ihrer Zusagen aus Paris und Accra noch erfüllen müssen. Das belegen die Monitoringergebnisse. Aber sie haben in Busan der GP zugestimmt, und damit haben sie implizit Besserung versprochen. Das Abschlussdokument betonte zudem die Notwendigkeit von Verhaltensänderung. Es bleibt abzuwarten, ob das schnell geschieht. Aber es wurde ein Mechanismus vereinbart, um mit klaren Indikatoren den Fortschritt auf hochrangigem Niveau zu messen. Statt der HLFs wird es künftig Ministerkonferenzen geben, und die erste wird voraussichtlich am Ende des ersten Quartals von 2013 stattfinden. Obwohl das Abkommmen von Busan freiwillig ist – wie die von Paris und Accra –, denke ich schon, dass die Gipfel den nötigen Biss haben werden, um alle Seiten zu drängen, sich an Absprachen zu halten.

Ist die GP eine neue multilaterale Organisation?
Nein, das ist sie nicht. Es gab Konsens, dass wir keine neue Institution schaffen wollten und stattdessen die Einrichtungen nutzen sollen, die es bereits gibt, um Kräfte zu bündeln und effizienter zu werden. Deshalb ist die GP nun eine leichte globale Struktur. Sie ersetzt die WP-EFF, die vielen Kritikern irgendwie zu bürokratisch vorkam. Die Post-Busan Interim Group hatte den Auftrag, eine konkrete Struktur für die GP zu ent­werfen, und hat bei ihrer letzten Sitzung Ende Juni ein Modell mit drei Ebenen beschlossen.
– An der Spitze steht die Ministerkonferenz, die von März an alle anderthalb bis zwei Jahre einberufen werden soll. Dies ist die oberste Entscheidungs- und Rechenschaftsebene.
– Zweitens gibt es das Steering Com­mittee mit drei Co-Vorsitzenden und 15 Mitgliedern, die diverse Sektoren vertreten. Die drei Co-Vorsitzenden vertreten jeweils die „empfangenden Partnerländer“, die „Kooperations-Bereitsteller“ und „Empfänger wie Be­reitsteller“. Die dritte Gruppe sind die Schwellenländer, die Entwicklungshilfe sowohl leisten als auch bekommen. Die 15 anderen Mitglieder repräsentieren Parlamente, Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft, multilaterale Entwicklungsinstitutionen, die UN Development Group und das OECD/DAC. Das Steering Committee muss dafür sorgen, dass die Ministerkonferenzen gut laufen und relevante Ergebnisse zeitigen.
– Drittens wurde eine Joint Support Group eingerichtet, die sich auf Ressourcen von OECD und UN stützt. Das ist das Sekretariat der GP.
Darüber hinaus kommt es aber darauf an, die informellen Kommunikationsnetz­werke weiter zu pflegen, die sich als sehr nützlich erwiesen haben, um die Dis­kussion voranzutreiben. Jedenfalls hat es in der Geschichte der Entwicklungs­politik noch nie solch einen derart hoch­rangigen Mechanismus für wechselseitige Rechenschaftspflicht gegeben.

Wer bestimmt das Geschehen – die UN Development Group oder das OECD/DAC? Die OECD ist ein Club reicher Nationen, die UN steht allen offen.
Beide sind in der GP gleichrangige Mitglieder wie die anderen Mitglieder auch. Die neue Struktur gibt niemandem eine privilegierte Stellung. Alle sind gleich. Die UN sind aus vielen Gründen willkommen. Ihre Teilnahme stärkt die Legitimität, erweitert das Erfahrungswissen und die GP wird sicherlich auch von den vielen UN-Büros auf der ganzen Welt profitieren. Aber auch das OECD/DAC verfügt über Erfahrungswissen aus einem halben Jahrhundert. UN Development Group und OECD/DAC ergänzen sich. Worauf es jetzt wirklich ankommt, ist, konkrete Ergebnisse auf der Ebene der Nationalstaaten zu erreichen und stärkeres Engagement von den Schwellenländern zu ermutigen. Diese Länder leisten wichtige Entwicklungszusammenarbeit und sind für die GP relevant. Im OECD-Kontext waren sie noch recht zögerlich, aber nun dürfte die Rolle der UN sie zu einer aktiveren Rolle ermutigen.

Nur einer der drei Co-Vorsitzenden wurde fristgemäß berufen. Der britische Entwicklungsminister Andrew Mitchell vertritt die etablierten Geberländer. Spiegelt das das Desinteresse der Schwellen- und Entwicklungsländer wider?
Nein, diese Schlussfolgerung wäre falsch. Die Berufung der Co-Vorsitzenden und der anderen Mitglieder des Steering Committee ist eine wichtige und empfindliche Angelegenheit. Sie muss sorgfältig gehandhabt werden. Es war für die DAC-Mitglieder leichter, sich zu einigen, als für die anderen beiden Ländergruppen. Das DAC gibt es schon lange, so dass die Konsultationen leichter waren. Die anderen Ländergruppen haben keinen solchen Dachverband. Was die Süd-Süd-Bereitsteller angeht, erklärten China, Indien und Brasilien, sie wollten noch keine Mitglieder des Steering Committee stellen, sondern die Entwicklung erst einmal beobachten, bevor sie zu einem späteren Zeitpunkt eine aktivere Rolle übernehmen. Ich bin aber froh, dass die Co-Vorsitzenden mittlerweile alle benannt sind. Nigerias Finanzministerin Ngozi Okonjo-Iweala und Indonesiens Planungsministerin Armida Alisjahbana haben ihre Berufung angenommen. Wir haben also drei kompetente und hoch engagierte Führungspersönlichkeiten, um die GP voranzubringen.

Und die anderen Mitglieder des Steering Committee?
Zwei Drittel waren Ende Juni berufen, und Desinteresse war bestimmt nicht Grund von Verzögerungen. Im Gegenteil, oft lag es daran, dass sich mehrere hochquali­fizierte Personen für eine begrenzte Anzahl von Positionen interessierten. Deshalb ist es eine gute Nachricht, dass jetzt alle Mitglieder benannt sind und das Steering Committee seine Arbeit aufnehmen kann.

Wird die GP vielleicht nur endlose multilaterale Debatten führen?
Nein, ich hoffe nicht. Die GP ist auf globale Inklusion angelegt und schließt staatliche wie nichtstaatliche Akteure ein. Ich gebe gern zu, dass die Agenda ehr­geizig ist. Manche mögen sagen, sie ist zu ehrgeizig, aber das Abschlussdokument von Busan stellt klugerweise klar, dass es Probleme gibt, die Aufmerksamkeit verdienen. Ich denke, das Steering Committee muss nun die ersten beiden Ministerkonferenzen sorgfältig vorbereiten, um schnellen Fortschritt zu erreichen. Rasche Erfolge sind wichtig, damit die GP stark wird und Anreize bietet, noch mehr zu leisten. Das Leitmotiv muss sein, Ergebnisse an der Basis zu erzielen.

Was für Ergebnisse stellen Sie sich vor?
Ich meine, die erste Ministerkonferenz, die naturgemäß vom Steering Committee sorgfältig vorbereitet werden muss, sollte die Prioritäten angehen, die Entwicklungsländer benannt haben, wie etwa die stärkere Nutzung ihrer eigenen Institutionen und Verfahren. Wichtig sind auch Schritte der Entwicklungsländer selbst, um ihre eigenen Strukturen mit spürbarem Fortschritt zu verbessern. Außerdem bleiben Harmonisierung und Fragmentierung wichtige Themen. Lassen Sie mich auch noch einmal betonen, dass in den Entwicklungsländern institutionelle Kapazitäten und individuelle Fähigkeiten gestärkt werden müssen – was laut Abschlussdokument von Busan eine Aufgabe aller Partner ist, wobei den Entwicklungsländern die Führungsrolle zukommt.

Haben sie denn eine Führungsrolle bei der Schaffung der GP übernommen?
Sie waren in der Tat besonders aktiv, und zwar schon lang vor dem High Level Forum (HLF) in Busan. Sie haben die Ausrichtung und Struktur der GP geprägt. Sechs Monate vor dem HLF wurden im Mai 2011 Sherpas benannt, um die OECD-Mitglieder, Entwicklungsländer, den Privatsektor, Parlamente, Zivilgesellschaft, multilaterale Institutionen sowie die Schwellenländer zu vertreten. Ihre Aufgabe war, das Abschlussdokument zu entwerfen. Ich habe jahrelang an Verhandlungen teilgenommen, und mich hat beeindruckt, wie klar sich die Sherpas aus den Entwicklungsländern artikuliert haben. Sie formulierten ihre Anliegen sehr klar. Die GP betont die Führungsrolle der Entwicklungsländer und dass, wer ihnen Unterstützung leistet, sich an ihren Systemen ausrichten muss. Es muss sicherlich noch viel geschehen. Aber die Entwicklungsländer haben bereits viel investiert, um ihre Hausaufgaben zu machen, ihre eigenen Strukturen zu verbessern, Prioritäten zu klären und ein besseres Umfeld für nachhaltige Entwicklung zu schaffen. Viele ihrer Vertreter sind enttäuscht, dass die Bereitsteller von Unterstützung hinterherhinken. Es ist aber ermutigend, dass von Letzteren mehrere angekündigt haben, sie würden künftig entschlossener handeln als bisher.

War die Finanzierung von Klimapo­litik ein Thema? Über die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) hinaus soll künftig weiteres Geld für diese Zwecke fließen.
Ja, die Working Party hat dem Klimawandel durchaus Aufmerksamkeit geschenkt. Dieses Thema wird für die internationale Staatengemeinschaft immer wichtiger, aber es ist vielschichtig und hat viele technische, politische und finanzielle Dimensionen. Es gibt keine einfachen Lösungen. Unser Anliegen war, die Erfahrungen hinsichtlich der Wirksamkeit von Entwicklungshilfe in diesem Kontext zu nutzen. Das Wissen darüber, was funktioniert und was nicht, ist offensichtlich auch klimapolitisch relevant. Deshalb müssen wir auf allen Ebenen mit den Entscheidungsträgern in Verbindung stehen.

Bisher hat die internationale Aid-Effectiveness-Debatte kaum Schlagzeilen gemacht. Weder in der armen noch in der reichen Welt ist der Öffentlichkeit klar, worum es geht. Politischer Erfolg hängt aber auch von öffentlicher Wahrnehmung ab. Was soll die GP tun?
Das fragen Sie völlig zu Recht. Ich bin selbst der Meinung, dass die internationale Development Community nicht genug getan hat, um den Menschen zu erklären, was wir machen. Weltweit hat die Öffentlichkeit den Anspruch auf Information. Unsere Pflicht als Experten und Entscheidungsträger ist Aufklärung in einfacher Sprache. Wir können das auf mindestens drei Ebenen leisten: in den Medien, in Parlamenten und bei allen möglichen öffentlichen Versammlungen und Veranstaltungen. Auch die Hochschulen könnten in ihren Lehrplänen mehr Wissen über Entwicklungszusammenarbeit vermitteln. Es geht nicht nur darum, Bewusstsein zu wecken. Letztlich muss das Ziel sein, Bürger zur Teilnahme am politischen Geschehen zu befähigen. Viele Menschen machen sich immer größere Sorgen darüber, ob Ressourcen in Entwicklungsvorhaben wirklich sinnvoll genutzt werden, weil es nicht so aussieht, als ob die globale Wirtschaftskrise bald abklingen würde. Die GP muss deshalb rasch positive Wirkung entfalten. Harte Fakten sind das überzeugendste Mittel in der Öffentlichkeitsarbeit. Andererseits müssen wir aufpassen, dass wir nicht zu viel versprechen. Glaubwürdigkeit ist wichtig.

Die Wirksamkeitsdebatte bleibt meist recht abstrakt, und das überzeugt die Leute nicht besonders. Können Sie Beispiele dafür nennen, was sich wegen der Paris Declaration in der Praxis konkret verbessert hat?
Dafür müsste ich die Monitoring Surveys der OECD zitieren. Aber es ist klar, dass jeder, der sich anschaut, was Entwicklungsländer in den letzten fünf Jahren mit Blick auf Zusammenarbeit getan ha­ben, schnell erkennt, dass ihre Prioritäten und Pläne klarer und pragmatischer geworden sind. Vielfach werden das öffentliche Beschaffungs­wesen und die Haushaltsverfahren reformiert und verbessert. Denken Sie auch daran, dass die Zahl der Länder steigt, die Mechanismen haben, um mit ihren internationalen Partnern wechselseitige Rechenschaft zu praktizieren. Mir gefällt auch, dass die EU in ihrem einschlägigen Policy Paper betont, wie wichtig es ist, die Partnerländer zur Führungsrolle zu ermutigen und interne Reformen innerhalb der EU voranzutreiben. Ein weiterer erwähnenswerter Trend ist, dass Länder wie Ghana und Ägypten Strategien formulieren, um ohne Entwicklungshilfe auszukommen. Das ist vielleicht der wichtigste Aspekt von Entwicklungszusammenarbeit – Ländern dabei zu helfen, weniger herkömmliche Hilfe zu brauchen, auf die eigenen Beine zu kommen und effektivere Akteure der Weltwirtschaft zu werden.

Das Interview führte Hans Dembowski.