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Reform im öffentlichen Sektor

„Ohne Perfektion ist einiges erreichbar“

von Michael Klein
Gute Verwaltungsführung dient der Wirtschaftsentwicklung; aber Vollkommenheit ist nicht die Bedingung dafür, dass es überhaupt Fortschritt gibt. Den Erfahrungen der Weltbanktochter International Finance Corporation (IFC) zufolge kommt es darauf an, dass Investoren überhaupt Vertrauen in das Staatshandeln haben. Die IFC unterstützt Privatunternehmen finanziell. [ Interview mit Michael Klein, Weltbankgruppe ]

In vielen Ländern sind Patronage, Korruption und Klientelismus im öffentlichen Sektor Alltag. Wie können Unternehmen trotzdem nachhaltig agieren?
Man sieht deutlich, dass Unternehmen solche Länder meiden. Eine klare Erkenntnis, die wir aus der Förderung der heimischen Wirtschaft und der ausländischen Investitionen gewonnen haben, ist, dass Wachstum klare Regeln braucht und die Korruption zurückgehen muss. Das Interesse von Ländern, wettbewerbsfähig zu werden, ist ein wesentlicher Antrieb für Reformen. Letztlich sind es die Regierungen, die in- und ausländischen Unternehmen darlegen müssen, dass man bei ihnen investieren kann, ohne ausgenommen zu werden.

Was halten Sie für die wichtigsten Voraussetzungen, die der öffentliche Sektor bieten muss?

Zuerst muss Frieden im Land herrschen, so dass Leute physisch halbwegs sicher sind und überhaupt die wirtschaftliche Initiative ergreifen können. Zweitens: Man braucht relativ stabile makroökonomische Politik und eine niedrige Inflation. Denn die stört die Unternehmen bei ihrer Planung und ist de facto eine Besteuerung der Bevölkerung – vor allem trifft sie ärmere Schichten stärker als reichere, denn die Letzteren können ihr Geld immerhin noch ins sprichwörtliche Miami bringen. Zudem müssen halbwegs vernünftige Rahmenbedingungen für die Privatwirtschaft geschaffen werden. Das bedeutet unter anderem, dass die Verwaltung nicht zu willkürlich arbeitet. Auch das Rechtssystem muss halbwegs funktionieren. In den ärmsten Ländern, etwa in Afrika, gilt: Wenn man das auch nur ein bisschen umsetzt, erreicht ein Land schon ein relativ starkes Wachstum zwischen fünf und acht Prozent jährlich. Und das liegt nicht etwa daran, dass besonders komplexe Reformen umgesetzt wurden, sondern am Frieden, der Makrostabilität und einem halbwegs freundlichen Investitionsklima.

Verwaltungsreformen hinken dem Wachstum häufig hinterher, also sind sie offenbar gar nicht so wichtig.

Nicht so schnell. Eines der großen Wunder der Wirtschaftsgeschichte ist, dass man aus dem korrupten Mittelalter in die Neuzeit gekommen ist. Man braucht offensichtlich nicht darauf zu warten, dass die Verwaltung perfekt funktioniert, bevor Entwicklung stattfinden kann. Modernisierung erfolgt im Wechselspiel zwischen wirtschaftlicher Dynamik und der Reform des Staatsapparats. Wenn wir darauf warten müssten, dass Demokratie und Rechtsstaatlichkeit erst perfektioniert werden, wäre die Welt nie vorangekommen.

Aber die Kluft zwischen Arm und Reich wächst.

Und dann ist wieder die Privatwirtschaft gefragt. Denn sie ist die Grundlage für Jobs. Und Jobs sind das beste Sozialversicherungssystem, das es gibt. Das Wichtigste ist, dass Menschen etwas zu essen haben – ein Einkommen also. Ein dynamischer privater Sektor ist dafür wesentlich. Vor einigen Jahren haben wir die Studie „Voices of the Poor“ herausgegeben. Auf die Frage „Was benötigen Sie am meisten, um aus der Armut herauszukommen“ waren die ersten beiden Antworten: „Jobs“ und „die Möglichkeit, Firmen zu gründen“. Dass man sich über Ungleichheit Gedanken macht, ist dagegen – relativ gesehen – „ein Luxusproblem“.

In Ländern wie Nordkorea oder Simbabwe behindert die Regierung aber zweifellos Wachstum.

Und dennoch ist Entwicklung oft in Ansätzen möglich. Es ist ja nicht so, dass Regierungen monolithische Organisationen sind, sondern es gibt unterschiedliche Interessen. Es gibt zum Beispiel das generelle Interesse von Ländern, wettbewerbsfähig zu sein und den Einkommensstandard zu erhöhen. Aber wenn man das will, dann muss man öffentliche Reformen durchführen. Und hier kommt man zu einer Grundfrage, die bei jeder Reform auftritt: Erlauben die politischen Prozesse im Land diese Reformen? Diese Frage wird zum Problem, wenn sie Vertreter aus der Regierung betrifft, die bisher an der Kasse gesessen haben.

Wie sollten Geber damit umgehen?

Man muss verstehen, wer die Interessengruppen sind und was sie wollen. Und als Geber muss man zeigen, welchen Nutzen Reformen haben.

Wie wichtig sind Lobbys – wie Gewerkschaften oder Nichtregierungsorganisationen – für die Entwicklung des Privatsektors?

Der Zivilgesellschaft zuzuhören und ihr eine Chance zu geben, sich – beispielsweise über Wahlen – zu repräsentieren, ist offensichtlich keine schlechte Sache. Man weiß nicht genau, wo die Welt hingeht und was das Beste ist. Sogar rein wirtschaftlich gesehen hat die Demokratie drei wesentliche Effizienzcharakteristiken. Erstens erlaubt sie Experimente: Regieren nach dem Trial- and Error-Verfahren also, was nicht ganz zu vermeiden ist. Gleichzeitig ist politischer Wettbewerb möglich, gescheiterte Experimente können also beendet werden. Und das Dritte ist: Die Welt wird immer komplexer, und die Demokratie ist eine Methode, um Entscheidungen zu legitimieren. Und diese Kombination spricht letztlich für eine Demokratie, auch wenn sie offensichtlich keine unumstößliche Vorbedingung für wirtschaftliche Entwick­lung ist.

Ist der globale Wettbewerb ein Antrieb für Staaten, die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung voranzutreiben?

Zwischen Staaten findet de facto ein Wettbewerb statt. Länder, die ihre Bürokratie besser reformiert haben, die es der Privatwirtschaft durch klare Regeln und Transparenz einfach machen zu operieren, erzielen auch höhere Durchschnittseinkommen.

Die Doing-Business Reports, die die IFC seit 2003 herausgibt, analysieren die örtlichen Investitionsbedingungen. Können Sie daraus eine wünschenswerte Abfolge von Reformen ableiten?

Es gibt kein Patentrezept. Man muss darüber nachdenken, was jeweils politisch und von der Sachlage her möglich und sinnvoll ist. Letztlich benötigt man vernünftige Eigentumsrechte. Muss das aber am Anfang stehen? In manchen Ländern, in denen die Menschen kein Vertrauen in die Regierung haben, kann man so argumentieren. China ist aber ein Beispiel dafür, dass es auch anders geht. Im vorigen Jahr ist in China das große Gesetz über privates Eigentum gekommen. Aber die Unternehmer haben sich schon Jahre zuvor so verhalten, als gäbe es ein solches Gesetz – weil die Regierung relativ verlässlich in diese Richtung agiert hat.

Mit Blick auf Afrika betonen die G8 die Notwendigkeit eines starken politischen Willens und institutioneller Kapazitäten für Entwicklung. Hat es Sinn, in Ländern zu investieren, wo beides fehlt?

Es ist fast überall ein gewisses Maß an politischem Willen vorhanden, sich zu verändern. Im Augenblick würde ich sagen, die Länder, in denen dieser ernsthafte Wille total fehlt, sind Nordkorea, Kuba, Simbabwe und Venezuela. In Nordkorea und Kuba tut sich sogar ein bisschen was. Simbabwe und Venezuela machen es jedes Jahr schwieriger für den Privatsektor. Dass es ein Land gibt, in dem gar kein politischer Wille existiert, das ist Schwarz-Weiß-Denken. Und es gibt überall Kapazitäten für den nächsten Schritt.

Trotzdem fehlt doch oft der politische Wille.

Wenn es um die Förderung von Öl, Diamanten oder sonstigen Erzen geht, interessiert sich die Privatwirtschaft auch dafür, wenn es mit dem politischen Willen und den Kapazitäten nicht weit her ist. Wenn die Profite also hoch genug sind, geht der private Sektor in alles rein, bis zum Waffenhandel und dem Drogengeschäft. Bei Geschäftsfeldern mit niedrigeren Margen sind die politische Kapazität und die Rahmenbedingungen dann wieder wichtiger. Aber mehr und mehr Länder zeigen, dass man auch ohne Perfektion schon einiges erreichen kann.

Die Fragen stellte Sarah Schmitz.