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Soziale Sicherung

Vom Vorbild zum Reformfall

von Yesko Quiroga
Die Neuregelung der Altersversorgung gehört zu den wichtigsten Projekten der 2005 gewählten chilenischen Präsidentin Michelle Bachelet. Das bislang gültige privatwirtschaftliche System hatte Altersarmut und Ungleichheit gefördert. Es wurde vor 27 Jahren unter Diktator Augusto Pinochet eingeführt und galt lange international als Erfolgsmodell. Heute ist klar, dass es sozialpolitisch gescheitert ist. [ Von Yesko Quiroga ]

Unter Pinochet wurde das staatliche Umlageverfahren abgeschafft, das Altersbezüge der Rentner aus aktuell eingenommenen Sozialabgaben finanzierte. Statt­dessen werden die Altersbezüge auf der Basis eines individuell angesparten Kapitalstocks erwirtschaftet. Das Geld wird von privaten Rentenfonds verwaltet und auf dem Kapitalmarkt angelegt. Dadurch sollten die Gesamtkosten des Systems sinken, mehr Menschen abgesichert werden und die Renten steigen. Nichts davon wurde wahr.

Die Umstellung auf das privatwirtschaftliche System kommt den chilenischen Staat bis heute teuer zu stehen. Das Defizit des öffentlichen Rentensystems betrug zwischen 1981 und 2004 durchschnittlich 4,7 Prozent des BIP, weil der Staat für zahlreiche Leistungen aufkommen muss. Dazu zählen
– die Fortzahlung der Renten des alten Systems,
– die Überweisung von im alten System erworbenen Ansprüchen an private Rentenfonds und
– die Zahlung von Sozialrenten bei Mittellosigkeit sowie von Zuschüssen zur Erreichung der Mindestrente.

Die Finanzierung der von der Diktatur nicht privatisierten Rentenkassen von Polizei und Streitkräften kostet den Staat jährlich weitere 1,3 Prozent des BIP. Das Gesamtdefizit ist so im Schnitt erheblich höher gewesen als vor der Reform von 1980.

2007 zahlten in Chile rund 62 Prozent der Erwerbstätigen in einen privaten Rentenfonds ein, nur 3,7 Prozent leisten weiterhin Beiträge an das alte öffentliche System. Offiziell ist der Deckungsgrad damit der höchste in Lateinamerika. Allerdings ist er seit 1975 weitgehend stabil, von Fortschritt kann also keine Rede sein.

Zudem zahlen die Mitglieder der Rentenfonds meist nur sporadisch ein – im Schnitt nur für rund die Hälfte ihres Arbeitslebens. Männer decken immerhin fast 60 Prozent ihrer Lebensarbeitszeit ab, Frauen aber weniger als 44 Prozent. Ursprünglich gingen die Modellrechnungen des privaten Rentensystems davon aus, dass Beiträge für 80 Prozent eines Arbeitslebens entrichtet werden. Diese Quote erreichen nur 30 Prozent der Beitragszahler. Ein Viertel von ihnen deckt gerade mal 24 Prozent des Arbeitslebens ab.

Renten und Rentenhöhe

Der chilenische Staat bezahlte 2007 wei­terhin fast 70 Prozent aller Renten. Wichtige Posten waren dabei Altersrenten aus alten Ansprüchen und an Armutskriterien geknüpfte Sozialrenten. Zwei Drittel der staatlichen Renten beziehen Frauen. Im Schnitt erreichen sie aber nicht einmal zwei Drittel des für Männer üblichen Leis­tungsniveaus.

Der größte Teil der Leistungen, welche die privaten Fonds bezahlen, wird ebenso auf der Basis staatlicher Zahlungen finanziert. Diese Zahlungen entsprechen den vor der Reform geleisteten und später ange­passten Beiträgen zum öffentlichen System.

Die Rentenzahlungen der privaten Fonds (AFP) liegen unter dem Niveau des staatlichen Systems. Im Schnitt zahlen die AFP monatlich nur 229 Euro für Alters-, Hinterbliebenen- und Invaliditätsrenten. Im staatlichen System sind es 18 Prozent mehr. Die reinen Altersrenten belaufen sich bei den AFP im Schnitt auf 219 Euro. Das staatliche System kommt auf rund 50 Prozent mehr.

Die Leistungen sind trotzdem nicht üppig: Auch im staatlichen System bekommen vier Fünftel der Bezugsberechtigten weniger als 240 Euro. Dagegen beziehen rund neun Prozent – meist Polizisten und Militärs – im Schnitt eine staatliche Altersrente von 764 Euro.

Das Versprechen, dass die Beitragszahler 80 Prozent des letzten Einkommens aus der Privatvorsorge erhalten würden, wurde nicht gehalten. Eine Präsidialkommission hat berechnet, dass zwischen 2020 und 2025 Männer durchschnittlich nur 51 Prozent und Frauen sogar nur 28 Prozent ihres letzten Einkommens bekommen werden. Neben dem Geschlecht spielt auch die Qualifizierung eine Rolle. Frauen, die nur die Grundschule besucht haben, steht durchschnittlich lediglich eine Rente in Höhe von elf Prozent des letzten Einkommens zu. Das privatwirtschaftliche System hat seine Versprechen schlicht nicht gehalten (siehe Box unten).

Eine solidarische Säule

Unter der Regierung von Michelle Bachelet wurde eine Reform beschlossen, um die Probleme anzugehen. Der wichtigste Schritt war dabei die Einführung einer steuerfinanzierten, „solidarischen“ Säule. Sie ersetzt alte staatliche Programme und wird Grund- und Invaliditätsrenten garantieren, sowie Rentenzuschüsse und einen Kinderbonus. Die seit Juli 2008 existierende Solidarrente, die etwa 85 Euro beträgt und im Juli 2009 auf etwa 110 Euro steigen wird, liegt um bis zu 56 Prozent über den bisher restriktiv und altersabhängig geleisteten Sozialrenten.

Empfänger dieser Mittel sind Menschen ab 65 und ohne private Rentenansprüche, deren Familien zu den ärmsten 40 Prozent der Bevölkerung gehören. Von 2012 an sollen die ärmsten 60 Prozent erreicht werden. 60 Prozent der Solidarrenten werden voraussichtlich Frauen bekommen.

Die solidarische Säule wird zudem beitragsfinanzierte Renten bezuschussen, wenn diese unter einem Satz von anfänglich 100 Euro und ab 2012 unter 365 Euro liegen. Eine private Rente von heute 115 Euro wird bis 2012 schrittweise um 64 Prozent aufgestockt. Zum Vergleich: Der Mindestlohn liegt heute bei etwa 200 Euro. Alle Auszahlungen werden regelmäßig an die Inflation angepasst. Offiziellen Schätzungen nach werden bis 2012 von 16,5 Millionen Chilenen 1,3 Millionen Leistungen aus dem solidarischen Sys­tem beziehen.

Frauen erhalten vom Fiskus pro Kind für 18 Monate einen Rentenbonus. Darüber hinaus können freiwillige Beiträge – etwa für nichtberufstätige Mütter – geleistet werden. Parallel weitet die Regierung die externe Kinderbetreuung aus, damit Frauen rasch wieder ins Berufsleben zurückkehren können.

Der Staat wird außerdem die individuellen Rentenkonten junger Menschen zwischen 18 und 35 je 24 Monate lang bezuschussen. So soll einerseits die Beschäftigung gefördert und andererseits zu höheren Rentenbezügen im Alter beigetragen werden. Ein weiterer Zuschuss geht an die Arbeitgeber, die damit ihre Lohnkosten um fünf Prozent senken können.

Weitere Veränderungen sollen Deck­ungsgrad, Beitragsdichte und Leistungen der Privatfonds erhöhen. So müssen nach einer siebenjährigen Übergangszeit künftig auch Selbstständige dem beitragspflichtigen System privater Rentenfonds beitreten. Von 2018 an gilt das auch für die Krankenversicherung.

Die Regierung strebt mehr Transparenz, Wettbewerb und Effizienz bei den privaten Rentenfonds an. Um die Fonds zu kontrollieren und zu regulieren, wird eine kompetente staatliche Verwaltung geschaffen. Als Novum gilt eine jährliche „Ausschreibung“. Derjenige Rentenfonds, der die niedrigsten Kommissionen kassiert, bekommt die neu in den Arbeitsmarkt eintretenden Beitragszahler zugewiesen, muss die günstigen Konditionen dann aber auch allen anderen Beitragszahlern gewähren. Besonders wichtig war die Eliminerung der bisher üblichen festen Kommissionen, die sich besonders bei niedrigen Beiträgen negativ auf die zukünftige Rentenhöhe auswirkten.

Grenzen der Reform

Die jüngste Rentenreform in Chile begreift soziale Sicherheit als Menschenrecht. Sie betont die Rolle des Staates bei der Herstellung von sozialer Gerechtigkeit. Die „solidarische Säule“ gewährt auch den Armen Anspruch auf Rente.

Dabei handelt es sich nicht um einen Systemwechsel. Vielmehr wird eine vorsichtige gesellschaftliche Umverteilung vollzogen, die die marktwirtschaftliche Logik absichert, ohne mit ihr in Konkurrenz zu treten. Das neue Gesetz wird die Altersarmut verringern. Zugleich werden mehr Menschen in das private System einzahlen und 60 Prozent der Bevölkerung werden höhere Renten bekommen. Zudem soll auch „Gendergerechtigkeit“ gefördert und damit der starken Benachteiligung von Frauen gegengesteuert werden.

Allerdings wurde bislang die Beteiligung der Wirtschaft an der Finanzierung der Altersvorsorge ausgeklammert. Würden die Arbeitgeber herangezogen, käme mehr Geld in die Kassen, sodass die Renten erhöht werden könnten. Das wäre nicht zuletzt deshalb fair, weil das chilenische Steuerrecht regressiv ist und einkommensstarke Menschen weniger belastet als einkommensschwache.

Die Grundrichtung stimmt. Aber die seit 18 Jahren regierende Mitte-Links-Koalition hätte mehr tun können. Der Widerspruch zwischen einer (neo-)liberalen Wirtschafts- und Finanzpolitik und einer anspruchsvollen Sozialpolitik ist ein Grunddilemma der chilenischen Politik. Für die Umsetzung Letzterer wären eine Veränderung des Wirtschaftsmodells und der Steuerpolitik, aber auch ein stärkerer, handlungsfähigerer Staat notwendig.