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Dezentralisierung

„Das gab es früher nicht“

von Holger Thomsen, Heike Meuser

Hintergrund

Landstraße in der Provinz Inhambane.

Landstraße in der Provinz Inhambane.

Mosambik bemüht sich um eine Neuorganisation seiner Verwaltungsstrukturen und mehr Partizipation auf lokaler Ebene. Doch das Land hat noch einen langen Weg der Dezentralisierung vor sich.

Mosambik befindet sich im wirtschaftlichen Umbruch. In Provinzen im Norden des Landes wurden immense Erdgas- und Kohlevorkommen gefunden. Nun bemühen sich internationale Rohstoffunternehmen um Explorations- und Förderlizenzen.

Der erhoffte Wirtschaftsaufschwung ist vor allem in Maputo, der Hauptstadt Mosambiks, am äußersten Südzipfel des Landes bereits spürbar. Sie galt lange als eine Stadt, die den Anschluss an den afrikanischen Boom verpasst hat. Heute entstehen hier Wohnkomplexe, Botschaften und Hotels für Besucher und Geschäftsreisende aus aller Welt. Die Zahl der Autos wächst, und die Mieten steigen in bisher ungeahnte Höhen. Der Großteil der Bevölkerung lebt jedoch in den zehn Provinzen und 43 Munizipien. Letztere sind städtische Gemeinden mit eigenen Einnahmen und Haushaltsbefugnissen. Die Provinzen dagegen hängen politisch und finanziell von der nationalen Regierung ab und sind wiederum in Distrikte unterteilt.

Maputo war in der Kolonialzeit und auch im darauf folgenden Bürgerkrieg das Machtzentrum schlechthin. Die Portugiesen, die das Land bis 1975 beherrschten, kamen über die großen Küstenstädte kaum hinaus. Diese dominieren bis heute Wirtschaft und Politik. Nach der Unabhängigkeitserklärung zog die Kolonialmacht überstürzt ab. Außerhalb der Hauptstadt gibt es aber bis heute weder ein effektives Bildungssystem noch funktionierende Kommunalverwaltungen. Das hat Auswirkungen auf den Aufbau staatlicher Strukturen, insbesondere im ländlichen Raum. Wer nicht lesen und schreiben kann, wird selbst auf lokaler Ebene kaum an politischen Prozessen teilhaben können.

Der Aufbau des postkolonialen Staates folgte zunächst dem sozialistischen Modell einer zentralstaatlichen Steuerung durch die Regierungspartei Frente da Libertação de Moçambique (FRELIMO). Erst die Verfassung von 1990 schrieb die Trennung von Staat und Partei fest. Seit dem Ende des Bürgerkriegs 1992 wurden schrittweise Kompetenzen von der Hauptstadt an die Provinz- und Distriktverwaltungen sowie an die Munizipien übertragen. Wenn im Zusammenhang mit Mosambik von Dezentralisierung gesprochen wird, ist damit einerseits die Stärkung der staatlichen Strukturen der Provinzen und Distrikte, also „Dekonzentration“, gemeint. Andererseits soll die demokratische Mitbestimmung auf Ebene der Munizipien verbessert werden.

Cândida Moiane ist die nationale Direktorin im Ministerium für öffentliche Verwaltung. Sie kennt die Herausforderungen, vor denen Mosambik steht: „Ziel der Dezentralisierung ist es, die lokale Bevölkerung in Problemlösungen einzubinden, die lokale Entwicklung zu fördern und die öffentlichen Dienstleistungen zu verbessern.“ Allerdings seien die Finanzmittel begrenzt, und es herrsche Mangel an kompetentem Verwaltungspersonal. Die Dezentralisierung könne nicht schneller ablaufen, als es die Umstände zulassen.

Seit einigen Jahren müssen Distrikte Rechenschaft über ihre Ausgaben ablegen und bei allen wichtigen Investitionen transparente Ausschreibungen vorlegen. Problem dabei ist, dass die zuständigen Beamten, die diese Aufgabe erst kürzlich übernommen haben, das Know-how dazu noch gar nicht haben und erst einmal geschult werden müssen. Dieses Beispiel zeigt, dass es mit Kompetenzübertragung alleine nicht getan ist. Bei Mitarbeiterschulung kann Entwicklungszusammenarbeit ansetzen (siehe Kasten).

 

Teilhabe der Bürger

Wie die Dezentralisierung konkret aussehen kann, zeigt das Beispiel Inhambane. Die Stadt mit 72 000 Einwohnern genießt den Status eines Munizips und hat einen gewählten Stadtrat mit weitgehenden Befugnissen. Alle vier Jahre wählen die Bürger ihren Bürgermeister direkt. Die Kommunalverwaltung arbeitet mit einigem Erfolg und hat dazu beigetragen, die Armutsquote deutlich zu senken.

Doch es gibt immer noch eine Menge Probleme. Wie viele andere Städte des Landes muss Inhambane mit stetigem Bevölkerungswachstum zurechtkommen. „Unsere größte Herausforderung ist die Überarbeitung des Stadtentwicklungsplans“, sagt der Stadtratsabgeordnete Herr Massingarela. „In den Randbezirken gibt es viele informelle Siedlungen. Um unkontrolliertem Bauen vorzubeugen, wollen wir gezielt Flächen für die Expansion der Stadt ausweisen.“ Das ist konfliktträchtig, denn bislang wachsen die Städte in Mosambik – ähnlich wie in vielen Entwicklungsländern – nicht gemäß formaler Planung. Viele Menschen haben zu ihren improvisierten Elendssiedlungen auch keine Alternative.

Im vergangenen Jahr wurde in der Stadt erstmals ein partizipativer Bürgerhaushalt erstellt, der auch in die Planungen des Kommunalhaushalts 2013 einging. „Im Rahmen der Haushaltsmittel, die pro Stadtviertel zur Verfügung stehen, wurden gemeinsam mit den Vertretern der dortigen Bevölkerung die wichtigsten Maßnahmen für das laufende Jahr festgelegt“, sagt Massingarela. Diese Entscheidungen müssen anschließend vom Stadtrat verabschiedet werden.

Die gleichnamige Provinz Inhambane ist in zwölf Distrikte unterteilt. Deren Bevölkerung hat keine Bürgermeister und wird nur durch sogenannte Conselhos Consultivos vertreten. Diese sind per Gesetz nur „beratende Organe“ der von der nationalen und Provinzebene berufenen Distriktverwaltungen.  In der Praxis versuchen die Conselhos auch bei allen wichtigen Entscheidungen auf Distriktebene mitzureden. Elf der zwölf Distrikte haben mittlerweile strategische Entwicklungspläne formuliert, in denen es neben Maßnahmen für die ökonomische und soziale Entwicklung des Distrikts auch um Katastrophenvorsorge, Genderaspekte und die Bekämpfung von HIV/Aids geht. Doch nicht alles, was vorgeschlagen wird, kann auch umgesetzt werden. Die Haushaltsmittel sind begrenzt, und anders als die Munizipien haben die Provinzen und Distrikte keine echte politische Autonomie.

Für Quiteria Luciano vom Conselho Consultivo des Distriktes Morrumbene bedeutet die neue Beteiligungskultur dennoch einen echten Fortschritt: „Die Art und Weise, wie auf lokaler Ebene geplant wird, hat sich stark verändert.“ Die  Bevölkerung werde einbezogen und könne ihre Sicht der Dinge darlegen. Das schlage sich auch in konkreten Projekten nieder. „Das gab es vor der Einrichtung der Conselhos Consultivos nicht“, sagt Luciano.

Bewährt hat sich in der Provinz Inhambane indessen auch ein neu eingeführtes System der Finanzprüfung, an dem die Bevölkerung beteiligt ist. Bürgerinnen und Bürger können sich direkt an die „Inspecção Administrativa Provin­cial“ wenden, die verpflichtet ist, den eingegangenen Beschwerden nachzugehen. Dadurch wurden bereits einige Korruptionsfälle aufgedeckt und sogar hochran­gige Beamte verurteilt. Seit März 2012 hat auch der mosambikanische Rechnungshof als unabhängige externe Kontroll­instanz eine Dependance auf Ebene der Provinz Inhambane.

Seit Dezember 2012 hat Mosambik eine vom Parlament ratifizierte Dezentralisierungsstrategie. Sie ist das Ergebnis langwierigen politischen Tauziehens. Weitere Städte sollen nach und nach das Recht erhalten, ihren Bürgermeister selbst zu wählen – so wie es in der Stadt Inhambane bereits der Fall ist.  Und so wurde bereits im Mai 2013 in jeder Provinz ein weiteres Munizip bestimmt. Ob das Konzept mit Demokratisierung gleichzusetzen ist und die Stärkung subnationaler Institutionen automatisch zu mehr Partizipation der lokalen Bevölkerung führt, bezweifelt der Wissenschaftler Bernhard Weimer, der den Sammelband „Moçambique: Descentralizar o Centralismo“ herausgegeben hat.

Aus seiner Sicht führt die Strategie zu einer Konkurrenzsituation zwischen Munizipien und Distrikten um Finanz­mittel, Legitimität und qualifizierte Mitarbeiter. Er fordert, Provinzen und Distrikte stärker als bislang mit eigenen Finanzmitteln und Entscheidungsautonomie auszustatten und sie einer effektiven Kontrolle durch das Finanzminis­terium und den Rechnungshof zu un­terstellen. Klar ist, dass die Dezentralisierung in Mosambik allmählich Früchte trägt. Fest steht aber auch, dass das Reformprogramm noch längst nicht abgeschlossen ist und alle Beteiligten aus den bisherigen Erfahrungen noch viele Lehren werden ziehen können.

 

Heike Meuser arbeitet für das Dezentralisierungsprogramm der GIZ in der Provinz Inhambane.
[email protected]

Holger Thomsen ist im GIZ-Büro Maputo für Öffentlichkeitsarbeit zuständig.
[email protected]