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Multilaterale Institutionen

Die Vorstellungen des Vordenkers

von Ronny Bechmann, Gerhard Ressel, Oliver Lerbs
Die Ideen von Justin Yifu Lin werden die Politik der Weltbank prägen. Seit Juni ist der chinesische Wissenschaftler ihr Chefökonom – als erster Volkswirt aus einem Entwicklungsland überhaupt. Lins Werk kreist um komparative Kosten­vorteile im internationalen Wettbewerb. Damit steht er in der Tradition der Freihandelsschule, die der Klassiker David Ricardo im 19. Jahrhundert begründete. [ Ronny Bechmann, Gerhard Ressel und Oliver Lerbs ]

Lins Werk beschäftigt sich mit der Frage, warum einige Entwick­lungs­länder große Fortschritte bei Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung erzielen, während andere immer weiter zurückfallen. Die gängigen Erklärungsmuster überzeugen ihn nicht. Aus seiner Sicht lässt sich das Gefälle nicht nur mit den Faktoren Geographie, Kultur und institutionelle Beschaffenheit erklären. Angesichts der ökonomischen Leistungen des trockenen Australiens bestreitet Lin, dass günstige geographische Gegebenheiten für das Florieren der Wirtschaft entscheidend sind. Und die Kluft zwischen Nord- und Südkorea zeigt aus seiner Sicht, dass kulturelle Prägung allein nicht den Ausschlag geben kann. Denn 1950, zum Zeitpunkt der Teilung, herrschten in beiden Landesteilen dieselben kulturellen Werte, und danach entwickelten sich die beiden Staaten ökonomisch völlig unterschiedlich.
Der dritte oft herangezogene Faktor sind Institutionen und Regelwerke. Sinnvoll konzipiert, schaffen sie Anreize, zu arbeiten, zu lernen oder zu investieren.

Aber auch so lässt sich nicht alles erklären. Sonst müssten Länder, die sich streng an die Good-Governance-Vorstellungen der Weltbank halten, Erfolg haben. Viele erfolgreiche Schwellenländer Asiens gewähren demokratische Partizipation nicht.

Deshalb hält Lin das Regierungshandeln für entscheidend. Der asiatische Ökonom rät Regierungen dazu, die komparativen Kostenvorteile ihres Landes zu nutzen (siehe Kasten). Mit klugen strategischen Entscheidungen können sie ihren Ländern Schritt für Schritt zu mehr Wohlstand verhelfen. Mit verfehlter Politik dagegen ruinieren sie Volkswirtschaften.

Fehlgeleitete Politik

Laut Lin haben „falsche Ideen“ viele Entwick­lungsstrategien geprägt – mit verheerenden Folgen. So hätte der Drang zur Modernisierung die Führungsspitzen frisch souverän gewordener Entwicklungsländer dazu bewegt, die Industrialisierung ihrer Staaten mit ungeeigneten Mitteln in die Wege zu leiten. Lin erklärt das nicht mit eigennützigem Verhalten der Politiker, sondern mit ihrem Wunsch nach ökonomischer und militärischer Autonomie, was sie mit Unabhängigkeit von Importen gleichsetzten.

Die Folge der Autarkiepolitik war jahrzehntelange Stagnation. Viele Entwick­lungsländer versuchten eine eigene Schwer­industrie aufzubauen, obwohl das ihren komparativen Kostenvorteilen zuwiderlief. Ihre Wettbewerbsstärke wären billige Arbeitskräfte gewesen, doch sie investierten in teure Anlagen.
Lin verweist in diesem Zusammenhang auf Indiens ersten Premier Jawaharlal Nehru. Ein anderes, groteskeres Beispiel lieferte Mao Zedong. Er befahl Ende der 1950er Jahre, Kochtöpfe und sogar Erntemaschinen einzuschmelzen, um die Stahlproduktion zu erhöhen. Der „große Sprung nach vorn“ scheiterte, rund 20 bis 30 Millionen Menschen starben an Hunger. Diese Katas­trophe hat Lin allerdings nicht im Detail oder gar moralisch kommentiert – zu bedenken ist, dass sein Heimatland keine Demokratie ist.

Die zweite „falsche Idee“ fußte Lin zufolge auf der ersten: Firmen wurden mit Subventionen künstlich am Leben gehalten. Häufig finanzierten Regierungen Un­ter­nehmen, die sonst untergegangen wären. Wenn ihre Steuereinnahmen dafür nicht ausreichten, schufen sie auch Marktmonopole, bewerteten die eigene Währung über oder kontrollierten die Rohstoffpreise.

Derartige Wirtschaftspolitik hat mehrere Nachteile:
– Das Risiko der Korruption ist groß, da Regierungsstellen direkt über die Mittelverteilung entscheiden.
– Es entstehen kaum neue Arbeitsplätze, sodass das Einkommensgefälle steigt.
– Die Technologie veraltet, weil der kapitalintensive Sektor der Volkswirtschaft von der internationalen Entwicklung abgeschnitten wird.
– Im Staatshaushalt fehlen Mittel für vielversprechende, arbeitsintensive Branchen, die auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig gemacht werden könnten.

Die Strategie, die Industrialisierung voranzutreiben und sich damit eigenen komparativen Vorteilen entgegenzustemmen, führte insbesondere in vielen sozialistischen Ländern bald zu Stagnation.

Die dritte falsche Idee war wiederum eine Konsequenz aus dieser Einsicht. Anstatt die staatliche Förderung entsprechend der komparativen Vorteile umzustellen, wurde versucht, die Bedeutung des Staates zurück zu fahren. Privatisierung, Preisliberalisierung und fiskalische Disziplin wurden zu Reformmaßstäben. Das schlug sich unter anderem in Strukturanpassungsprogrammen nieder, die Weltbank und Internationaler Währungsfonds vielen Entwick­lungs­län­dern auferlegten, prägte aber auch die Transitionsstrategien im ehemaligen Ostblock.

Lin spricht sich durchaus für Liberalisierung aus. Aber er betont, dass seinerzeit übersehen wurde, dass eine große Anzahl von Unternehmen in den betroffenen Ländern nicht überlebensfähig waren. Um hohe Arbeitslosigkeit zu vermeiden, wäre ein gradueller „Dual-track Approach“ angezeigt gewesen, wie ihn China seit Deng Xiaoping verfolgt. Solch ein zweigleisiger Ansatz setzt in der Landwirtschaft und anderen arbeitsintensiven Sektoren auf Privatinitiative, sichert aber der Regierung Produktionsanteile zu festen Preisen. Auf dieser Basis können schwache Firmen noch eine Zeit lang vor dem freien Markt geschützt und so der Kollaps der Wirtschaft verhindert werden.

Aktuelle Trends

Lins Ansichten lassen keine konzeptionelle Revolution bei der Weltbank erwarten. Sein Denken passt zu dem Kurs der vergangenen Jahre, ist aber vermutlich pragmatischer als die Good-Governance-Emphase, mit der das Finanzinstitut in der Ära Wolfensohn mit dem Chefökonom Joseph Stieglitz die Rolle des Staates wiederentdeckte.

Die rasche Entwicklung von Ländern mit ähnlichen Entwicklungsstrategien wie China scheint Lin Recht zu geben. Allerdings ist zu fragen, ob die Betonung vor allem der komparativen Vorteile noch zeitgemäß ist. Viele einflussreiche Ökonomen meinen, dass sie in der heutigen Weltwirtschaft nicht mehr dieselbe Rolle spielen wie früher. Das Augenmerk richtet sich vielmehr darauf, dass Wirtschaftswachstum mit der Ausbreitung von Technologien einhergeht, und dass es darauf ankommt, durch Imitation zu lernen. Harvard-Professor Robert J. Barro vertritt zum Beispiel solche Ideen. Durch die starke Konzentration auf undifferenzierte Produkte kann die Chance verloren gehen, im Bereich höherwertiger Erzeugnisse durch Lernen besser und günstiger zu werden, und sich Anteile auf dem Weltmarkt zu erobern.

Außerdem ist die Spezialisierung entsprechend den eigenen komparativen Vorteilen schwieriger geworden. Sie treten heute nicht mehr so deutlich zutage wie noch vor einigen Jahrzehnten. Traditionell lagen die komparativen Vorteile armer Länder in der Massenproduktion einfacher Güter. Für hochwertige Produkte fehlen oftmals Kapital und Know-how. Im von Lin unterstellten Modell werden Kapital und Arbeit für die Produktion innerstaatlich kombiniert, jedoch nicht zwischenstaatlich. In der Ära der Globalisierung, der exponentiell wachsenden internationalen Vernetzung, gilt das aber nicht mehr im gewohnten Maß. Der Zugang zu Kapital und Technologie ist nicht mehr so exklusiv wie noch vor einigen Jahren. Außerdem ist die Qualität des „Faktors Arbeit“, also das Ausbildungsniveau, in „alten“ und „neuen“ Industrieländern noch unterschiedlich. Hier ist es wichtig, dass die Regierung mitgestaltet und den komparativen Vorteil verändert. Beim Handel der „alten“ Industrieländer untereinander spielen die groben komparativen Vorteile übrigens keine große Rolle mehr. Der zwischen diesen Ländern dominierende intraindustrielle Handel beruht vor allem auf der „Liebe zur Vielfalt“: Manche Franzosen schätzen deutsche Autos, manche Deutsche fahren gern französische Marken.

Lin gehört durchaus zum ökonomischen Mainstream. Auch er hält den technischen Fortschritt für die stärkste Kraft, welche die langfristige Entwicklung einer Volkswirtschaft vorantreibt. Allerdings betont Lin, dass es unterschiedliche Innovationsstrategien gibt. Er erkennt sogar einen „Vorteil der Rückständigkeit“ armer Länder, weil sie keine teure eigene Forschung betreiben müssen, sondern passende Technologie „leihen“ und vielleicht leicht modifizieren können, etwa um sie mit mehr Arbeitskräften zu nutzen.

Stärkere nationale Entwicklungsanstrengungen sind hingegen laut Lin dort notwendig, wo Ideen aus den Industrieländern nicht weiterhelfen. In vielen asiatischen Großstädten sind Mopeds heute unentbehrlich geworden. Industrieländer stellen derlei nur noch in geringem Umfang her. Wegweisende Forschung muss also in Asien stattfinden. Das gelte noch mehr für Wehrtechnik und andere für die nationale Sicherheit relevante Produkte. Lins Denken ist ausgesprochen pragmatisch. In Zeiten hoher Rohstoff- und Nahrungsmittelpreise wird das der Weltbank vielleicht helfen, nicht in überstürzten Aktionismus zu verfallen, sondern systematisch nach Lösungen zu suchen.