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Sozialsysteme

Mut zu neuen Konzepten

von Vera Dicke

In Kürze

Mother sleeping on a sidewalk in Jakarta

Mother sleeping on a sidewalk in Jakarta

Soziale Sicherung unterstützt Entwicklung. Doch Sozialsysteme sind kompliziert und erfordern einen leistungs­fähigen Staat. Einige Schwellen- und Entwicklungsländer stellen sich ­diesen Herausforderungen mit innovativen Konzepten.

Soziale Sicherung ist heute ein ­Luxusgut: Momentan verfügen laut der International Labour Organisation (ILO) nur 25 Prozent der Weltbevölkerung über ausreichenden sozialen Schutz. Der Rest ist Krankheiten, Folgen des Alters, dem ­Verlust von Angehörigen oder seiner Erwerbsmöglichkeiten schutzlos ausgeliefert. Selbst Industriestaaten bauen vielfach angesichts leerer Kassen Sozialleistungen ab.

Soziale Sicherungssysteme sind in Entwicklungsländern meist nicht teuer. Sie kosten laut ILO-Studien im Schnitt etwa ein bis zwei Prozent des BIP. Und diese Investitionen könnten sich schnell auszahlen, denn gute Sozialsysteme regen die Binnennachfrage und qualitatives Wachstum an. Deshalb sollten Entwicklungsländer in soziale Sicherung investieren.

Doch es gibt kein Patentrezept. Entwicklungsländer stehen vor vielen Herausforderungen, auf die das Vorbild der ­reichen Welt keine Antwort bietet. Im ­Rahmen der Internationalen Gerechtigkeitswoche der Friedrich-Ebert-Stiftung teilten Teilnehmer aus verschiedenen Ländern Anfang November in Berlin ihre Erfahrungen mit sozialen Sicherungs­systemen.

Individuelle Herausforderungen

Ein Hindernis für die Einrichtung sozialer Sicherungssysteme ist – oft begründetes – Misstrauen gegenüber dem Staat. Die Menschen zahlen keine Beiträge für So­zialversicherungen, wenn sie nicht darauf vertrauen, dass sie im Schadensfall wirklich geschützt sind, wie Ellen Ehmke von der Universität Kassel berichtet.

Hasbullah Thabrany, Professor an der School of Public Health in Jakarta, stimmt zu, weist aber auch auf die Bedeutung von Traditionen hin: Als Indonesien ein Krankenversicherungssystem einführte, sei die Bereitschaft, Beiträge zu zahlen, zunächst niedrig gewesen. Sie stieg, als die Regierung sie als Spende für die Kranken deklarierte und so mit dem Zakat, der islamischen Almosenpflicht, verband.

Die Größe des informellen Sektors spielt ebenfalls eine Rolle. Evance Kalula, Professor für Entwicklung und Arbeitsrecht an der Universität Kapstadt berichtet, dass in Südafrika gerade mal ein Drittel der Arbeitnehmer im formellen Sektor beschäftigt ist und von gesetzlichen Kranken-, Alters- oder Arbeitslosenversicherungen erfasst werden könnte. Cristina Bayón von der Universidad Nacional Autónoma de México beklagt ein anderes Problem, den Mangel an einem nationalen Konsens für soziale Sicherheit. Die Akzeptanz von Ungleichheit sei traditionell sehr hoch und es fehle der politische Wille, da-ran etwas zu ändern. Deshalb werde das Conditional-Cash-Transfer-Programm (CCT) „Oportunidades“ – eine Form konditionierter Sozialhilfe – wohl die einzige Maßnahme bleiben.

Viele Länder lassen sich etwas einfallen, um das Einkommen der armen Bevölkerung zu verbessern. Beispiele sind das „NREGA“-Programm der indischen Regierung (siehe E+Z/D+C 2009/12, S. 472 f.). Dabei werden der ländlichen Bevölkerung 100 Tage einfache Arbeit zum Mindestlohn garantiert. Gemeinderäte schlagen die Projekte vor, zum Beispiel die Ausbesserung der Wasserversorgung oder der Verkehrswege. Das stärkt den Zusammenhalt in den Dörfern und verbessert das Einkommen der Arbeiter. Südafrika testet derzeit unter dem Namen „Community Work Programm“ ein ähnliches Konzept.

Auch Brasilien hat positive Erfahrungen mit eigenen Ansätzen gemacht. Sein CCT-Programm „Bolsa Família“ hat Erfolg, ist aber nicht die einzige Maßnahme für soziale Sicherheit, wie Lena Lavinas von der Staatlichen Universität in Rio de Janeiro erläutert: Es gibt ein kostenloses Gesundheitswesen und Pensionskassen, die sich kombiniert über Steuern und Beiträge finanzieren. Natürlich gibt es Verbesserungspotenzial – doch Lavinas ist überzeugt, dass sich ihr Land beim Ausbau der Sozialsysteme auf dem richtigen Weg befindet.

Die Kombination individueller Beiträge mit öffentlichen Zuschüssen könnte sich im informellen Sektor als nützlich erweisen, meinen auch andere Fachleute. Der südafrikanische Wissenschaftler Kalula erkennt auch Potenzial in der Privatwirtschaft: Eine Förderung von Mikroversicherungen könnte helfen, formal und informell Beschäftigte abzusichern. Allerdings stecken die Geschäftsmodelle noch in den Kinderschuhen.

Internationale Ratschläge

Viele Wissenschaftler machen sich Gedanken, wie ein Sozialsystem aufgebaut sein muss, um nachhaltig und effektiv Armut zu bekämpfen. Unter ihnen ist auch ­Shahra Razavi vom United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD). Nach ihren Erkenntnissen bewirken einzelne Maßnahmen oft nicht viel. Wichtig sei, dass der Staat ein ganzheitliches System entwickle. Sozialhilfe müsse von einer besseren öffentlichen Versorgung in Bildung und Gesundheit sowie einer umfassenden Arbeitsmarktpolitik begleitet werden.

Karin Roth, Mitglied der SPD-Bundestagsfraktion, weist auf ein Grundkonzept für Soziale Sicherung hin: Der Social Protection Floor (SPF) wurde von der ILO und der Weltgesundheitsorganisation (WHO)entwickelt. Welche Schwerpunkte gesetzt werden, bleibt den Ländern überlassen. Soziale Sicherung beruht nach dem SPF auf zwei Säulen: Einkommenssicherung wie Sozialhilfe oder Rente und Bereitstellung sozialer Dienste, was den Zugang zur Gesundheitsversorgung, zu erschwing­lichen Nahrungsmitteln oder Bildungsinstitutionen umfasst.

Der SPF legt dabei besonderen Wert darauf, dass der Rahmen für soziale Sicherungspolitik stabil ist. Langfristig muss sie sich durch Steuern oder Beiträge selbst tragen können. Entsprechend muss der Staat in der Lage sein, dafür zu sorgen, dass die Sozialleistungen auch bei den Menschen an­kommen. Erfahrungen anderer Länder können helfen, Fehler bei der Gestaltung der ausführenden Institutionen zu vermeiden.

Dass soziale Sicherung kein Luxus sein muss, sagen viele Experten. Auch mit ­geringem finanziellem Spielraum kann viel ­erreicht werden. Entwicklungs- und Schwellenländer sollten das Problem ­mutig angehen und individuelle Lösungen für sich entwickeln, so das Fazit der Konferenz in Berlin. Eines sollte man jedoch nicht vergessen: Alle empfehlenswerten Konzepte setzen ein Mindestmaß an Transparenz und effektiver Verwaltung ­voraus. Für Länder mit fragiler Staatlichkeit gibt es noch immer keine guten Antworten.

Vera Dicke