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Soziale Inklusion

Exklusiver Nutzen der Globalisierung

von Rainer Falk
Some domestic trends alarm conservative economists in rich nations: a beggar in Hanover

Some domestic trends alarm conservative economists in rich nations: a beggar in Hanover

Die Vorteile der weltwirtschaftlichen Integration kommen bisher nur kleinen Minderheiten von Spitzenverdienern zugute. Selbst konservative Ökonomen denken mittlerweile über soziale Inklusion und wirkungsvolle Umverteilung nach. [ Von Rainer Falk ]

Weltanschaulich trennt Immanuel Wallerstein und Stephen Roach recht viel. Aber ihre Diagnosen gleichen sich: Das Pendel schwingt nach drei Jahrzehnten der euphorischen Globalisierung wieder zurück.

„The political balance is swinging back“, schreibt der Weltsystemtheoretiker Immanuel Wallerstein. Die neoliberale Globalisierung werde in zehn Jahren als zyklische Phase der kapitalistischen Weltwirtschaft dis­kutiert werden. „Und die entscheidende Frage wird nicht sein, ob diese Zeit vorüber ist, sondern ob der Schub ausreichen wird, wie in der Vergangenheit ein relatives Gleichgewicht im Weltsystem zu erhalten.“

Wo Wallerstein das Ende der neoliberalen Globalisierung sieht, erblickt der Asien-Chef des Finanzkonzerns Morgan Stanley, Stephen Roach, eine Kehrtwende zu „localisation“ und „partial backtracking“. Er rechnet damit, dass demnächst das „kollektive Interesse an Globalisierung hinter lokalen Eigeninteressen zurück­stehen“ muss. Die Ära der Lokalisierung werde in mancher Hinsicht anders sein als die Trends der Vergangenheit: „Der deutlichste Unterschied könnte in steigenden Löhnen und Druck auf Konzernprofite bestehen.“

Globalisierung und Ungleichheit

Es steht dahin, ob der Begriff „Lokalisierung“ den aktuellen Trend treffend beschreibt. Unbestreitbar aber ist, dass die Verheißungen und Vorteile der Globalisierung zunehmend in Frage gestellt werden. 57 Prozent der Bevölkerung der G7-Länder sagten in einer kürzlichen Umfrage (vgl. Washington Post, 7.2.2008), die Geschwindigkeit der Globalisierung der letzten Jahre sei zu hoch gewesen. 64 Prozent der Befragten in 27 weiteren Ländern meinten, die Vorteile und Lasten der Globalisierung würden unfair verteilt. Nur in einer Minderheit von Ländern (in zehn von 34) finden sich überhaupt Mehrheiten, die die Globalisierung als positiven Faktor für die wirtschaftliche Entwicklung vor Ort sehen. Dazu gehören bezeichnenderweise die Aufholökonomien China und Russland, Ölpreisprofiteure wie die Vereinigten Arabischen Emirate oder OECD-Sonderfälle wie Kanada und Australien.

Umfrageergebnisse sind immer problematisch. Aber in diesem Falle passen sie zu den jüngsten Trends der Debatte unter Ökonomen und internationalen Entwicklungsorganisationen. Sie kreist darum, wie stark Ungleichheit innerhalb und zwischen den Nationen mit Globalisierung und ökonomischer Integration verknüpft ist. Die Sorge, dass die zunehmende Ungleichheit zu einem Globalisierungsrückschlag führen könnte, hat inzwischen auch orthodoxe Ökonomen erfasst, die bislang nur die Vorteile der Globalisierung gepriesen haben.

Ein Beispiel sind die Wirtschaftsprofessoren Kenneth F. Scheve und Matthew J. Slaughter. Letzterer gehörte von 2005 bis 2007 dem Council of Economic Advisors von US-Präsident George Bush an. In einem Aufsatz in Foreign Affairs forderten die beiden Autoren im vergangenen Jahr einen „New Deal“ für die Globalisierung. Im Zentrum müsse eine neue Umverteilungspolitik von oben nach unten stehen, um die große Mehrheit an den Gewinnen der Globalisierung teilhaben zu lassen. Interessant ist zudem, dass die Debatte nicht nur mit Blick auf die traditionellen Nord-Süd-Gegensätze geführt wird. Sie betont auch innergesellschaftliche Trends in den Industrieländern.

Die Entwicklungspolitiker hatten das Problem früher erkannt. Schon vor drei Jahren thematisierten gleich drei Berichte von multilateralen Institutionen die wachsende gesellschaftliche Ungleichheit innerhalb und zwischen den Ländern der Welt. Die Weltbank räumte in ihrem Weltentwicklungsbericht (Thema: „Equity and Development“) ein, dass neben Wachstum Umverteilung erforderlich sei, um der weltweiten Armut ein Ende zu setzen. Derweil verwiesen der Weltsozialbericht der UNO und der Human Development Report des UNDP auf die Bedeutung der Verteilungsdimension für die Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele (MDGs).

Inzwischen haben auch der Internationale Währungsfonds und die OECD die Ungleichheit als Thema wiederentdeckt. Im thematischen Schwerpunkt des letzten World Economic Outlook (Oktober 2007) befasst sich der IWF mit dem Verhältnis von Globalisierung und Ungleichheit. Der Beschäftigungsausblick der OECD konstatierte im letzten Jahr, dass die Tendenzen der Produktionsverlagerung („Offshoring“) in vielen Industrieländern die Verwundbarkeit von Löhnen und Arbeitsplätzen verstärken.

Was den Nord-Süd-Kontext betrifft, so kreiste die Debatte bislang um die Frage, ob nur die Ungleichheit oder auch die Armut wächst. Grundsätzlich kann Armut trotz wachsender Ungleichheit sinken – und zwar dann, wenn alle Einkommen steigen, die höheren aber schneller als die niedrigen. Dann wäre wachsende Ungleichheit mit den Millenniumszielen im Prinzip vereinbar.

Die jüngste Überprüfung der Kaufkraftparitäten (PPP) durch die Weltbank wird dieser Debatte jedoch neuen Schwung geben. Die Daten zeigen, dass sowohl die weltweite Ungleichheit als auch die weltweite Armut weitaus größer als bisher angenommen sind (Mi­lanovic 2008). Die weltweite Einkommensungleichheit liegt demnach nicht bei 65 Gini-Punkten, was in etwa dem Ungleichheitsniveau Südafrikas entspräche, sondern bei 70 Punkten. Der Gini-Koeffizient ist eine statistische Maßzahl für die Einkommensverteilung, wobei 0 totaler Gleichheit und 100 totaler Ungleichheit entspricht. 70 Punkte ist ein international noch nie gemessener Wert.

Die neuen PPP-Schätzungen implizieren auch, dass die Zahl der absolut Armen, die von weniger als einem PPP-Dollar pro Tag leben, weit höher ist als jene 980 Millionen Menschen, von denen man bislang ausging.

Was die Zusammenhänge zwischen Globalisierung einerseits und Arbeitslosigkeit und Ungleichheit innerhalb der Länder andererseits betrifft, sind viele verwendete Argumentationsmuster fragwürdig. So versucht der IWF-Outlook zu ermitteln, wie sich technischer Fortschritt, Finanzglobalisierung und Handelsglobalisierung auf die Entwicklung der Ungleichheit ausgewirkt haben. Das Ergebnis: Technologie und Finanzglobalisierung hätten die Ungleichheit verstärkt, während der internationale Handel eher zu ihrem Rück­gang beigetragen habe (etwa durch die Verbilligung der gehandelten Produkte und Dienstleis­tungen).

Handel und Technologie

Die Crux besteht darin, dass es kaum möglich ist, die genannten Faktoren separat zu behandeln. Schließlich sind Globalisierungsprozesse ohne technischen Fortschritt nicht denkbar; und umgekehrt gilt dasselbe. Der technische Wandel äußert sich in neuen Formen des Handels – wie etwa dem Aufbau von globalen Wertschöpfungsketten oder der grenzüberschreitenden Erbringung von Call-Center-Diensten.

Gleichwohl gehen die meisten einschlägigen Studien davon aus, dass der Handel, also eine der Hauptformen der Globalisierung, nur zu einem geringen Teil für Ungleichheit und Arbeitslosigkeit ursächlich ist. So schreibt etwa Robert Z. Lawrence (2008), der wachsende Handel mit Entwicklungsländern habe in den USA allenfalls in den 1980er Jahren Ungleichheit verschärft. In den vergangenen zehn Jahren sei er in dieser Hinsicht jedoch kaum von Bedeutung gewesen.

Steigende Ungleichheit und langsames, teilweise sogar rückläufiges Wachstum der Reallöhne in den USA in der letzten Dekade erklärt Lawrence mit dem dramatischen Gewinnwachstum und den damit verbundenen Vorteilen für das oberste Prozent der Einkommensbezieher. Eine Politik, die lediglich eine soziale Regulierung des Handels anstrebe, greife daher zu kurz. Lawrence fordert vielmehr eine andere Steuerpolitik und Anpassungshilfen für die vom Strukturwandel Betroffenen.

Lawrence’ prominenter Kollege Paul Krugman (2008) warnt indessen davor, den von der Handelsglobalisierung ausgehenden Druck auf die Löhne und Arbeitsbedingungen der US-Beschäftigten zu unterschätzen. Er weist darauf hin, dass die USA früher Öl und andere Rohstoffe aus der Dritten Welt und Fertigwaren aus anderen industrialisierten Ländern (Kanada, Europa und Japan) importierten. Inzwischen führen sie aber mehr Fertigwaren aus armen als aus reichen Staaten ein.

Krugman warnte früher selbst vor übertriebenen Globalisierungsängsten. Noch Anfang der 90er Jahre wies er darauf hin, dass der relative Anteil der Fertigwarenimporte aus der Dritten Welt am Bruttoinlandsprodukt (BSP) der USA relativ bescheiden sei. Heute schreibt er, dass der Druck auf Löhne und Arbeitsplätze nicht länger so bescheiden wie früher sein dürfte. Er rechnet vor, dass die Importe von Fertigwaren aus der Dritten Welt dramatisch gewachsen sind – von nur 2,5 Prozent des BSP 1990 auf sechs Prozent 2006.

Dabei verbuchten Länder mit sehr niedrigen Löhnen den größten Exportschub. Wie Krugman ausführt, herrschte in Südkorea, Taiwan, Hongkong und Singapur, den ersten „sich neu-industrialisierenden Ländern“, 1990 ein Lohnniveau, das etwa 25 Prozent des US-Wertes entsprach. Seither haben sich die Quellen der US-Importe nach Mexiko verlagert, wo die Löhne gerade mal 11 Prozent des US-Niveaus betragen, und nach China, wo sie nur drei oder vier Prozent ausmachen. Krugman schreibt, die hoch qualifizierten Arbeitnehmer, die vom wachsenden Handel mit den Dritte-Welt-Ökonomien profitierten, seien eine Minderheit, deren Zahl von den Verlierern weit übertroffen werde.

Breite Mehrheit geht leer aus

Der letzte Punkt ist entscheidend: Es sind nicht kleine Minderheiten, die an den Vorteilen der Globalisierung nicht teilhaben. Die große Mehrheit der Menschheit hat nichts davon. Kein ernsthafter Beobachter wird behaupten, dass Globalisierung, Handel und internationale Investitionen an sich schlecht für die Volkswirtschaften sind. Doch bis weit in das konservative Lager hinein nehmen die Befürchtungen zu, dass lediglich eine kleine Gruppe an der Spitze der Gesellschaft profitiert. Dies gilt im Übrigen für Industrieländer und viele Entwicklungsländer gleichermaßen, auch wenn die Bedingungen sich im Einzelnen natürlich voneinander unterscheiden. Aber es macht deutlich, wie wichtig die Frage nach den adäquaten Gegenstrategien und Therapien ist.

Als eher konventionelle Maßnahmen der Abhilfe gelten in den Industrieländern Anpassungshilfen für die Betroffenen. Diese können von arbeitsmarktpolitischen Schritten über die Verbesserung der sozialen Sicherungssysteme bis hin zu Umschulungs- und Bildungsmaßnahmen reichen. Derlei steht gewöhnlich unter dem Motto „Die Menschen fitmachen für die Globalisierung“, obwohl die Maßnahmen meist nur nachsorgenden Charakter haben und nicht an die Wurzel der Probleme Arbeitslosigkeit und Armut gehen.

Scheve und Slaughter fordern deshalb darüber hinaus eine drastische Umverteilung von oben nach unten. In ihrem erwähnten Aufsatz schlagen sie vor, sämtliche Einkommenssteuern für Beschäftigte, die weniger als das nationale Durchschnittseinkommen verdienen, abzuschaffen und die Besteuerungssätze für die obersten Einkommen drastisch zu erhöhen. Der ehemalige Chefökonom der Weltbank und ehemalige US-Finanzminister Lawrence Summers sekundierte in der Financial Times: Um protektionistische Tendenzen, die die Globalisierungsgewinne insgesamt schmälern würden, zu verhindern, sei es besser, den Kuchen gerechter zu verteilen.