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Dezentralisierung

Tansania im Reformprozess

von D+C | E+Z
Seit zehn Jahren bemüht sich Tansania um Dezentralisierung. Der Fortschritt geht langsam voran, die öffentlichen Verwaltungen zeigen Widerstände gegenüber Veränderungen und die Bevölkerung wird kaum in den Prozess einbezogen. Reformskeptiker fühlen sich bestätigt. [ Von Frank Holtmeier ]

Die kommunale Autonomie in Tansania bezüglich Personal-, Steuer- und Planungshoheit ist gering. Personalentscheidungen trifft die Zentralregierung, somit fühlen sich die Beamten dieser verpflichtet. Mehr als 90 Prozent der kommunalen Einnahmen kommen aus zentralstaatlichen, meist zweckgebundenen Zuweisungen. Der Anreiz, gegenüber der lokalen Bevölkerung Rechenschaft abzulegen, ist entsprechend gering. Auch Anweisungen „von oben“ untergraben lokale Prioritäten.

Dezentralisierung wird befürwortet, über die Inhalte ist man sich jedoch nicht einig. Oft werden Kommunen nicht als diejenigen gesehen, die eigenständig politische Entscheidungen treffen, sondern nur als die Ausführenden. Ihre Aufgaben sind unklar, auch was gemäß Subsidiaritätsprinzip originäre Selbstverwaltungsangelegenheiten sind. Allerdings gab es auch Fortschritte: Die Gemeinden sind leistungsfähiger und haben dank eines neuen Systems für den vertikalen Finanzausgleich erstmals nennenswerte Mittel für Infrastrukturmaßnahmen.

Die Logik des Misslingens

Die tansanische Dezentralisierungspolitik ist ambitioniert. Politische, administrative und fiskalische Verantwortlichkeiten sollen von der Zentralregierung auf die Kommunen verlagert werden. Das „Local Government Reform Programme (LGRP)“ ist aber nur eine von fünf Kernreformen des öffentlichen Sektors (Öffentliches Finanzmanagement, Rechtssektor, Öffentlicher Dienst, Korruption) und anderen mit der Dezentralisierung zusammenhängenden Sektorreformen. Bisher sind diese unzureichend koordiniert – auch auf Geberseite. Verflechtungen und konkurrierende Politikziele könnten zu organisierter Unverantwortlichkeit führen.

Eine Reform, bei der Entscheidungsbefugnisse und Zugriff auf Ressourcen umverteilt werden, ist langwierig und hochpolitisch. Im öffentlichen Sektor ist dafür ein langer Atem nötig, nicht nur in Entwicklungsländern wie Tansania. In Deutschland etwa wird der öffentliche Dienst seit Jahrzehnten unablässig reformiert. Bis neue Technologien eingeführt sind, sind sie oft schon wieder veraltet.

Umsetzungsprobleme

Es gibt ausgefeilte Konzepte und etliche Beschlüsse, die Reform umzusetzen – aber am Ende ändert sich wenig. Das wirft bisweilen die Frage auf: „Können sie nicht oder wollen sie nicht?“ Aber die Realität ist komplex – es geht um mehr als politischen Willen oder Kapazitäten.

Den Willen scheint die Staatsspitze zu haben. Präsident und Premierminister stehen hinter der Reform. Was blockiert, ist eher die Ministerialbürokratie.

Die Weber’sche Bürokratietheorie – Verwaltung setzt politische Programme präzise um – ist in der Praxis Illusion, wie auch Weber wusste. Es wäre naiv zu glauben, Programme würden buchstabengetreu abgearbeitet. Administratives Handeln ist nicht völlig steuerbar, Reformen sind kein Verwaltungsakt. Vielmehr treffen hier verschiedene Akteure mit unterschiedlichen Interessen zusammen. Auch wer eine hohe politische Position hat, ist auf andere angewiesen. Selbst wenn Programme technisch gut sind und der politische Wille besteht, können Reformen sich anders entwickeln als geplant. Akzeptanz und Kapazität sind wichtig, aber nicht ausreichend.

Auch in hochentwickelten Ländern wie Deutschland können Reformen auf dem Verwaltungsweg entgleisen. Das kann an den Programmen liegen (an unklaren Zielen etwa), an Strukturen (Organisation, Personal, Steuerungsverfahren, unzureichenden Finanzen) oder an Konflikten mit anderen Programmen. Werden diese nicht gleich politisch geklärt, verlagern sie sich in die Durchführungsphase – im ungünstigsten Fall werden Maßnahmen dann gestrichen. Lösungen reduzieren sich auf das, was durchsetzbar ist. Selbst ohne Zielkonflikte geraten Programme in Konkurrenz, wenn die Ressourcen nicht zum maximalen Vollzug aller Vorhaben ausreichen.

Auch in den Ministerialverwaltungen gibt es Widerstände. Nicht nur in Tansania sind öffentliche Verwaltungen strukturkonservativ. Besonders höhere Beamte identifizieren sich mit dem bestehenden System – und profitieren davon. Die relativ gut abgesicherten Staatsbediensteten haben auch kaum Modernisierungsdruck; Veränderungen werden oft selektiv in vorhandene Denkstrukturen integriert oder für eigene Zwecke instrumentalisiert. Wer sich – zu Recht oder Unrecht – als Reformverlierer fühlt, versucht Besitzstände und über Jahrzehnte erworbene Privilegien zu verteidigen.

Reformen werden schwieriger, je mehr sie etablierte Interessen gefährden. Verwaltungen können Reformen blockieren, für die Politik besteht wenig Anreiz, das zu ändern. Die Blockade des politisch-administrativen Systems ist dann nur noch durch externen Druck – der Bevölkerung, anderer Interessengruppen oder der Geber – zu überwinden. Dezentralisierung hin­ter­fragt den hoheitlich-hierarchischen Cha­­rakter des Staates und verändert die Art, wie öffentliche Dienstleistungen organisiert sind. Das betrifft das tradierte obrigkeitsstaatliche Rollenverständnis der Verwaltung, die sich eher als Diener des Staates denn als der Gesellschaft versteht.

Die Widerstände sind umso größer, je mehr Anpassungen verlangt werden. Daher ist gerade der Verlauf von Reformprogrammen mit machtpolitischen Implikationen – wie Dezentralisierungsprozessen – kaum vorhersehbar, planbar oder systematisch steuerbar. Die besonders in der EZ vorherrschende Euphorie erinnert an das am eigenen Anspruch gescheiterte Konzept der politischen Planung im Deutschland der siebziger Jahre. Doch die EZ hat offensichtlich mehr Rechtfertigungsdruck als andere Politikfelder.

Anreizsysteme verändern

In Tansania heißt es oft, das „mindset“ der Beteiligten müsse verändert werden. Einstellungen ändern sich aber nicht von heute auf morgen – schnelleren Erfolg würden Anreize bringen. Bislang wurden die bestehenden Anreizsysteme nicht ausreichend analysiert. Was motiviert etwa den Kommunalbeamten dazu, dieses zu tun und jenes zu lassen? Warum werden Anweisungen nicht umgesetzt, scheinbar gute Verfahren nicht angewandt? Wird hervorragende Leistung belohnt? Welchen Interessen folgen entscheidende Akteure im Kommunalministerium, was verstehen sie unter Dezentralisierung, welchen politischen Zwängen unterliegen sie? Und welche versteckten Prozesse informeller Politik laufen ab hinter der Fassade der ererbten modernen westlichen Bürokratie?

Politik ist das Ergebnis einer Interaktion etlicher Akteure mit eingeschränkten Handlungsmöglichkeiten. Tansania muss sich aus einem System heraus verändern, das skeptisch gegenüber solchen Veränderungen ist.

Akteure sind grundsätzlich durch eine Mischung aus drei mit jeweils spezifischen Problemen behafteten Instrumenten beeinflussbar:
- Recht (Kontrollproblem, Widerstand),
- Anreize (Mitnahmeeffekte),
- Information (Wissen ist nicht gleich Handeln).

Bisher hat sich Tansania auf normative Mechanismen konzentriert: Anweisungen per Rundverfügung, Handbücher zur Anwendung neuer Verfahren. Doch das bringt nicht mehr als das vernunftethische Wunschdenken, mit der richtigen Einstellung funktioniere alles. Ohne Kontrolle laufen die Bemühungen meist ins Leere. Zudem sind viele Regelungen unklar formuliert, so dass man sich das heraussuchen kann, was gerade passt. Ambiguität führt zu Nichthandeln (egal was ich mache, es ist falsch) oder zu Deutungsfreiheit (egal was ich mache, es ist richtig).

Derzeitige Anreize verändern das Verhalten der Implementeure nicht. Manche Systeme sind sogar kontraproduktiv, verhindern Dezentralisierung und führen zu mangelnder Rechenschaftslegung und Intransparenz. Das gilt etwa für das bestehende Allowance-System, das Abwesenheit vom Arbeitsplatz finanziell belohnt, oder die unzureichende kommunale Personalhoheit, die die Loyalität der Beschäftigten gegenüber den Gemeinden einschränkt. Für echte Veränderungen muss auf solche dysfunktionalen Anreize verzichtet und auf Zuckerbrot-und-Peitsche-Prinzipien zurückgegriffen werden. Tatsächlich beruht darauf einer der Erfolge des LGRP – die Einführung des vertikalen Transfersystems. Die Kommunen werden jährlich darauf überprüft, ob sie grundlegende Anforderungen des Budgetmanagements erfüllen. Davon hängt ab, wie viel Geld sie bekommen. Noch im Jahr 2000 hielten 65 Prozent der Kommunen der Prüfung des tansanischen Rechnungshofes nicht stand – 2007 kam jede Kommune durch.

Wie motiviert man also Akteure, aus ihrer Sicht bewährte Verfahren zu verändern – auch wenn sie nicht absehen können, inwiefern sie das selbst betrifft? Grundsätzlich ist das einfach: Es muss sich für sie lohnen oder sie müssen damit Schaden abwenden können. Spieltheoretisch formuliert: Wie können neue Spielregeln Routinen ablösen? Innovationen sind ja gerade deshalb umkämpft, weil in ihnen Regeln, Gewinn- und Verlustmöglichkeiten von Routinen neu definiert werden. Bestehende Arrangements sind Resultat dessen, was die beteiligten Akteure angesichts bestehender Strukturen ausgehandelt haben. Anreizstrukturen beeinflussen diese; sie verändern die Interessen der Akteure.

Anpassungskapa­zi­täten nicht überfordern

In Policy-Subsystemen werden Konzepte oft lieber diskutiert als realisiert. Gerade in Tansania wünscht man sich bisweilen, die Strategiepapiere wären weniger perfekt, würden aber dafür umgesetzt. Durch technokratische Planung werden machtpolitische und personelle Faktoren vernachlässigt.

Politikergebnisse resultieren nicht nur aus einem Zusammenspiel von Inhalten (Policy) und institutioneller Ordnung (Polity), sondern auch von Politics. Oft ist die Phase der Politikformulierung weniger entscheidend als die Umsetzung. Die Kunst ist, das problemoptimale Policy-Design institutionell anzupassen. Selten gelingt das reibungslos. Institutionen sind nicht statisch – sie befinden sich in einem ständigen Anpassungsprozess an ihr Umfeld.

Effektiv kann nur etwas implementiert werden, wenn die Anpassungsfähigkeit der Institutionen nicht überstrapaziert wird. Das ist ein Balanceakt: Institutionelle Kapazitäten müssen ge-, aber nicht überfordert werden. Sind die Anforderungen zu niedrig, ist womöglich die Umsetzung effektiv – aber wahrscheinlich werden die Probleme dabei nicht gelöst. Werden Anpassungskapazitäten hingegen überfordert, helfen die rationalsten Absichten nichts, wenn sie nicht praktisch umzusetzen sind.

Druck von außen

Ohne externen Druck gelingt es Organisationen oft nicht, sich strukturell zu verändern. Die Geber könnten hier etwa Koalitionen von Change Champions unterstützen. Einzelne Personen können in Modernisierungsprozessen entscheidend sein. Über Politikberatung können Geberorganisationen mittel- und langfristige Veränderungen grundlegender Problemsichten beeinflussen. Natürlich reicht Geber-Druck allein nicht. Der Erfolg des tansanischen Dezentralisierungsprozesses hängt wesentlich vom bisher geringen Druck anderer Akteure ab. Die Local Government Reform war bisher top-down durch die Zentralregierung gesteuert. Städte und Gemeinden haben noch kaum kommunales Selbstbewusstsein, die Interessenvertretung durch den tansanischen Gemeindeverband ist schwach, es herrscht das Gefühl, „reformiert zu werden“.

Zudem hat auch die Bevölkerung wenig „demand for change“. Das LGRP konzentriert sich bisher auf die Stärkung der Angebotsseite, auf Binnenmodernisierung. Spiegelbildlich zu den wenig ausdifferenzierten Staats- und Marktfunktionen in Tansania gibt es auch kaum organisierte nichtstaatliche Interessenvertretung, besonders außerhalb von Dar es Salaam. Mehr Zugang zu relevanten Informationen, Förderung der Medien sowie Maßnahmen zur Kapazitätsstärkung der Bevölkerung wären hilfreich. Auf kommunales Selbstbewusstsein und eine „bürgerliche Gesellschaft“ ist wohl erst zu hoffen, wenn die Mittelschicht in den urbanen Zentren wächst.

Hierarchisches Denken ist in der Zentralregierung und den Kommunen tief soziokulturell und gesellschaftsgeschichtlich verwurzelt. Veränderungen zeichnen sich ab, brauchen aber Zeit. Viele der heute handelnden Akteure wurden noch in einer von einem extrem konsensorientierten, autoritär-sozialistischen Einheitsgedanken geprägten Zeit sozialisiert, die konstruktiven Wettstreit unterschiedlicher Positionen nicht kannte. Geeignete Anreize und leistungsfördernde Wettbewerbselemente könnten auch die Aktivierung der Bürgerschaft beschleunigen. Denkbar wären etwa öffentliche Leistungsvergleiche aus Kundensicht, Qualitätspreise, „Citizen Charts“, oder Zielvereinbarungen zwischen Rat und Verwaltung.

Pragmatische Bescheidenheit

Tansania versucht mit seiner Reform den großen Wurf. Das Risiko, dabei auf Widerstand zu stoßen, ist größer – „zu viel auf einmal“ – als bei stetigen Veränderungen. Vielleicht wäre pragmatische Bescheidenheit sinnvoller? Reform muss als Prozess, als kontinuierlicher Normalzustand verstanden werden. Politiken werden ständig formuliert, durchgeführt, evaluiert, verändert. Sie werden nicht durch ein staatliches Steuerungszentrum umgesetzt, sondern mit den Akteuren des jeweiligen Policy-Subsystems ausgehandelt. Tansania befindet sich nach wie vor in einem demokratischen Transitionsprozess und trägt noch viele Züge eines schwachen Staates, in dem autoritäre Kontrolle als Stärke gilt.

Demokratischer Wandel vollzieht sich selten einfach und geradlinig, sondern zieht innergesellschaftliche Machtkämpfe und Widerstände nach sich, die nicht selbstverständlich auf demokratische Weise ausgefochten werden. Nach Jahrzehnten der autoritären und zentralisierten Regierung darf man in Tansania von neuen Verfahren keine raschen Erfolge erwarten. Auch die schnelllebigen Moden unterliegende EZ muss Durchhaltevermögen zeigen. Aber selbst kurzfristige Rückschritte lassen auf positive Langzeiteffekte hoffen. Der gegenwärtige Prozess ermöglicht eine stabile Demokratisierung.