Die lang anhaltenden Folgen des Krieges im Norden Äthiopiens

Als die Kämpfe im Norden Äthiopiens im November 2022 endeten, werteten viele das Abkommen von Pretoria (oder das „Abkommen über die Einstellung der Feindseligkeiten“) als Wendepunkt. Das Abkommen, das am 2. November 2022 in der südafrikanischen Hauptstadt unterzeichnet wurde, beendete offiziell den zweijährigen Krieg zwischen der äthiopischen Regierung und ihren Verbündeten – darunter eritreische Streitkräfte und regionale Milizen – und der Tigray People’s Liberation Front (TPLF), der dominierenden politischen Partei in Tigray.

Der Konflikt brach im November 2020 aus, nachdem die Spannungen zwischen den Bundesbehörden in Addis Abeba und der Regionalregierung von Tigray in Mekelle eskaliert waren. Die Feindseligkeiten reichen Jahrzehnte zurück und wurden in den vergangenen Jahren durch die Ansicht der Führung von Tigray verschärft, dass die Reformen des äthiopischen Präsidenten Abiy Ahmed einen Versuch darstellten, die Macht zu zentralisieren und das föderale System Äthiopiens zu zerschlagen.

Nach zwei Jahren verheerenden Krieges – einem der tödlichsten bewaffneten Konflikte des 21. Jahrhunderts, in dem mehr als 600.000 Menschen ums Leben kamen – weckte der Waffenstillstand die Hoffnung, dass das Land mit dem Wiederaufbau seiner politischen und administrativen Grundlagen beginnen könne. Die internationalen Partner verlagerten ihren Schwerpunkt schrittweise von der Nothilfe auf den Wiederaufbau. Entwicklungsorganisationen nahmen ihre Programme wieder auf. Das diplomatische Engagement konzentrierte sich auf Stabilisierung.

Vier Jahre später scheint nichts davon mehr sicher zu sein. Die Beziehungen zwischen Äthiopien und Eritrea haben sich seit der Einstellung der Feindseligkeiten in Tigray stetig verschlechtert. Obwohl eritreische Streitkräfte während des Krieges an der Seite der äthiopischen Truppen kämpften, war Eritrea kein offizieller Unterzeichner des Pretoria-Abkommens. Das Abkommen beendete zwar die Militäroperation gegen die TPLF, verfehlte jedoch Eritreas Ziel, die TPLF politisch vollständig zu zerschlagen und sie damit als künftige Sicherheitsbedrohung auszuschalten. Dies hat zu Spannungen zwischen den beiden Regierungen beigetragen.

Die Lage in Tigray ist nach wie vor instabil. Viele Vertriebene konnten noch immer nicht in ihre Heimat zurückkehren, und manche Gebiete stehen weiterhin unter der Kontrolle von Truppen aus der benachbarten ethiopischen Region Amhara. Diese ungelösten Probleme haben eher zu einem angespannten Stillstand als zu einem stabilen Frieden geführt. Gleichzeitig haben die Instabilität im benachbarten Sudan und die sich wandelnden geopolitischen Verhältnisse am Horn von Afrika die Sicherheitslage in der Region weiter verkompliziert.

Doch nicht nur die unmittelbare Gefahr eines neuen Krieges zeigt, dass es mit dem Abkommen von Pretoria nicht gelungen ist, die für einen dauerhaften Frieden notwendigen institutionellen Grundlagen zu schaffen. In weiten Teilen von Tigray ist die staatliche Autorität nach wie vor zersplittert. Die Verwaltungsstrukturen funktionieren nur sporadisch. Den Justizmechanismen mangelt es an Glaubwürdigkeit. Die politischen Spaltungen innerhalb der Führung von Tigray haben sich vertieft. Sicherheitsmaßnahmen werden weiterhin von politischen Interessen geleitet. Für viele Bürger*innen erscheint der Staat weniger als verlässlicher Garant für Rechte und Dienstleistungen, sondern vielmehr als selektives Instrument politischer Kontrolle. Dieses Versagen einer wirksamen Regierungsführung steht im Zentrum der aktuellen politischen Herausforderungen Äthiopiens.

Gescheiterte Umsetzung

Das Pretoria-Abkommen wurde als Rahmenwerk zur Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung präsentiert. Seine Bestimmungen betrafen humanitären Zugang, territoriale Verwaltung, Sicherheitsreform, politische Wiedereingliederung und Übergangsjustiz. Diese Elemente sollten dazu dienen, die staatliche Autorität in Tigray wiederherzustellen und die Region wieder in die föderale Regierungsführung einzubinden.

Grundsätzlich entsprach das Abkommen den allgemein anerkannten Standards der Friedenskonsolidierung. Die Entwaffnung war mit dem Schutz der Zivilbevölkerung verknüpft. Die politische Normalisierung war an die Wiederherstellung der Verwaltungs- und Territorialstrukturen gebunden. Justizmechanismen sollten die Versöhnung unterstützen. Es wurden Überwachungsstrukturen eingerichtet, um die Einhaltung der Vereinbarungen zu kontrollieren.

Wären diese Maßnahmen konsequent umgesetzt worden, hätten sie den Weg für Frieden und funktionierende Institutionen ebnen können. Äthiopien hat diesen Weg jedoch nicht eingeschlagen, was hauptsächlich auf fünf Faktoren zurückzuführen ist:

1. Ungeklärte territoriale Zuständigkeiten. West-Tigray bleibt de facto außerhalb der Autorität der Regionalregierung von Tigray. Streitkräfte der Region Amhara, die während des Krieges die Kontrolle über das Gebiet übernommen haben, verwalten und sichern es weiterhin. Etwa ein Drittel der Verwaltungsgebiete von Tigray steht unter der Kontrolle von Streitkräften aus Amhara oder Eritrea. Ohne territoriale Klärung kann eine rechtmäßige Verwaltung nicht zuverlässig funktionieren.

2. Zersplitterte Sicherheitspolitik. Die Entwaffnung begann, bevor der Schutz der Zivilbevölkerung und politische Garantien fest verankert waren. Und während die Streitkräfte von Tigray zur Entwaffnung verpflichtet wurden, blieben eritreische Truppen und Milizen aus Amhara in Teilen der Region präsent. Diese Asymmetrie hat die Fähigkeit der Sicherheitsinstitutionen von Tigray geschwächt, als neutrale Garanten der öffentlichen Ordnung zu fungieren. Stattdessen sind die Sicherheitsstrukturen weiterhin in ungelöste politische Konflikte verstrickt.

3. Mangelnde Transparenz. Wichtige Entscheidungen in den Bereichen Sicherheit, Verwaltung und politische Teilhabe werden im Rahmen informeller Verhandlungen getroffen, nicht durch transparente institutionelle Verfahren. Dies schwächt die Autonomie der Verwaltung und schränkt die Fähigkeit öffentlicher Institutionen ein, Vorschriften konsequent anzuwenden.

4. Begrenzte völkerrechtliche Durchsetzung. Der Überwachungsmechanismus der Afrikanischen Union dokumentiert zwar die Einhaltung der Verpflichtungen, verfügt jedoch nicht über die Befugnis, diese durchzusetzen. Internationale Partner haben dem Dialog und der technischen Hilfe Vorrang vor politischen Auflagen eingeräumt. Dies hat die Anreize für eine vollständige Einhaltung der institutionellen Verpflichtungen verringert.

5. Ungleiche politische Wiedereingliederung. Rechtliche und administrative Hindernisse in Verbindung mit dem Druck, Wahlen durchzuführen, bevor zentrale politische Fragen geklärt sind, haben den politischen Handlungsspielraum eingeschränkt. Der rechtliche Status der TPLF ist nach wie vor umstritten. Unter solchen Umständen besteht die Gefahr, dass politische Institutionen eher zur Ausgrenzung als zur Versöhnung beitragen.

Diese Faktoren haben zu Instabilität geführt. Die Sicherheit wurde bislang durch Ad-hoc-Vereinbarungen und informelle Kompromisse aufrechterhalten. Die Institutionen bleiben schwach, da politische Stabilität ohne ausreichende institutionelle Autonomie angestrebt wird.

Defizite in der Regierungsführung verstärken sich gegenseitig

Die Auswirkungen des unzureichenden institutionellen Wiederaufbaus zeigen sich in mehreren Bereichen. Viele Menschen leben weiterhin in einer anhaltenden Vertreibungssituation. Ohne eine funktionierende Landverwaltung, lokale Gerichte und Sicherheitsgarantien bleibt eine langfristige Rückkehr schwierig.

Die Erbringung von Dienstleistungen ist nach wie vor politisiert. Die Bereiche Bankwesen, Telekommunikation, Luftfahrt und Bildung unterliegen in unterschiedlichem Maße politischer Einflussnahme. Der Zugang zu diesen Dienstleistungen hängt von Entscheidungen der Zentralregierung ab. Deren jüngste Beschlüsse, Budgettransfers auszusetzen und die Lieferungen von Treibstoff sowie den Geldfluss nach Tigray einzuschränken, verdeutlichen, wie die administrative Kontrolle über grundlegende Dienstleistungen als politisches Instrument eingesetzt werden kann. Dies untergräbt das Vertrauen der Öffentlichkeit.

Die Legitimität der Wahlen ist geschwächt. Die nächsten Wahlen sollen trotz ungelöster Territorialstreitigkeiten noch in diesem Jahr stattfinden. In den betroffenen Gebieten sollen Wahlberechtigte nur an Bundeswahlen teilnehmen, nicht jedoch an Regionalwahlen, was verfassungsrechtliche Bedenken aufwirft. Die Vertretung im House of Peoples’ Representatives, dem Unterhaus der äthiopischen Parlamentsversammlung, basiert auf territorialen Kriterien, und Tigray verfügt über eine feste Sitzzuteilung. Die Durchführung von Wahlen, bevor der rechtliche Status dieser Gebiete geklärt ist, birgt die Gefahr, die Vertretung zu verzerren.

Initiativen zur Übergangsjustiz arbeiten ohne wirksamen rechtlichen Schutz vor politischer Einflussnahme. Ermittlungen und Strafverfolgungen werden nach wie vor nur begrenzt durchgeführt. Viele Opfer empfinden die Strafverfolgung als inkonsequent.

Der Handlungsspielraum der Zivilgesellschaft ist nach wie vor eingeschränkt. Unabhängige Medien, Berufsverbände und Interessengruppen müssen sich an restriktive rechtliche Rahmenbedingungen halten. Ohne eine starke Zivilgesellschaft fehlt den institutionellen Reformen jedoch gesellschaftliche Unterstützung.

Diese Defizite in der Regierungsführung verstärken sich gegenseitig. Eine schwache Justiz untergräbt das Vertrauen. Geringes Vertrauen schränkt die Zusammenarbeit ein. Eine eingeschränkte Zusammenarbeit schwächt die Verwaltung.

Regionaler Druck und politische Kompromisse

Die institutionelle Entwicklung Äthiopiens wird durch das regionale Umfeld geprägt. Zunehmende Spannungen mit Eritrea und erneute Debatten über den Zugang zum Roten Meer haben die politische Aufmerksamkeit auf außenpolitische Sicherheitsprioritäten gelenkt.

Unter solchen Umständen zögern Regierungen, institutionelle Unabhängigkeit zu dulden, die eine rasche Entscheidungsfindung behindern könnte. Sicherheitsbedenken rechtfertigen eine Zentralisierung, und externe Unsicherheiten legitimieren interne Kontrolle.

Diese Dynamik ist kein Einzelfall. In vielen fragilen Kontexten schwächen geopolitische Zwänge die innerstaatlichen Institutionen, indem sie den Einfluss der Exekutive fördern. Im Falle Äthiopiens hat dies dazu geführt, dass Kontrolle Vorrang vor Wiederaufbau hat.

Frieden jenseits von Waffenstillstand

Das Abkommen von Pretoria hat einen verheerenden Krieg beendet. Diese Errungenschaft ist nach wie vor von großer Bedeutung. Doch Frieden ohne starke Institutionen bleibt fragil, wie die aktuellen Entwicklungen zeigen.

In Äthiopien wird öffentliche Autorität nach wie vor eher ausgehandelt als von rechtmäßigen Vertreter*innen von Institutionen ausgeübt. Rechte gelten weiterhin nur unter bestimmten Bedingungen. Rechenschaftspflicht wird nur selektiv wahrgenommen. Diese Umstände bergen das anhaltende Risiko eines erneuten Konflikts.

Nachhaltiger Frieden entsteht nicht allein durch das Ausbleiben von Kämpfen. Er entsteht durch berechenbare Regeln, eigenständige Institutionen und eine glaubwürdige Justiz. Die Erfahrungen Äthiopiens beinhalten eine wichtige Lehre für von Konflikten betroffene Gesellschaften und ihre internationalen Partner. Die Beendigung der Gewalt ist nur der erste Schritt; der Wiederaufbau der Institutionen ist der entscheidende. Solange dies nicht von nachhaltigem politischen und internationalen Engagement begleitet wird, bleibt Frieden eher eine Pause als eine echte Wende.

Hafte Gebreselassie Gebrihet ist außerordentlicher Professor an der Western Norway University of Applied Sciences und ehrenamtlicher Forschungsmitarbeiter an der Nelson Mandela School of Public Governance der University of Cape Town (UCT). Seine Forschungsschwerpunkte sind Armut, Konflikte sowie die Entwicklung demokratischer Regierungsführung und widerstandsfähiger Institutionen in Afrika. 
hafte.gebrihet@uct.ac.za