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Regionale Integration

Kooperierende Konkurrenten

von Suvi Dogra, Jun-Jie Woo
Partners and antagonists: Manmohan Singh, India’s prime minister, and Hu Jintao, China’s president, met at the BRICS summit which also involved Brazil, Russia and South Africa in April in Sanya, China

Partners and antagonists: Manmohan Singh, India’s prime minister, and Hu Jintao, China’s president, met at the BRICS summit which also involved Brazil, Russia and South Africa in April in Sanya, China

China und Indien wollen beide ihren Einfluss ausweiten. Handelsabkommen in Asien und darüber hinaus dienen sowohl wirtschaftlichen als auch diplomatischen Zwecken. Andere Nationen Asiens beruhigt es, dass es mehr als nur einen aufstrebenden Giganten gibt, der bald den Kontinent dominieren könnte. Von Suvi Dogra und Jun-Jie Woo

Was regionale Handelsabkommen angeht, waren Indien und China in letzter Zeit sehr aktiv. Ihr re­gionales Engagement ist unter anderem eine Reaktion auf den Stillstand der Doha-Verhandlungsrunde der WTO. Die wirtschaftlichen Beziehungen und der Handel in Ostasien sind intensiver geworden. Zugleich scheint der Aufschwung von Asien als Ganzem den Wettbewerb zwischen den beiden Milliardenvölkern zu verschärfen.

Der Rückgang des amerikanischen Einflusses erfordert in Asien eine neue Ordnung. Zuweilen entsteht ein Eindruck von sicherheits- und wirtschaftspolitischem Vakuum. China und Indien wollen die Lücken füllen, sei es mit aggressiven Territorialansprüchen oder durch Handelsabkommen. Die USA haben sich aus dem Spiel aber noch nicht verabschiedet, wie ihr jüngst wieder betontes Interesse an einer Trans-Pazifischen Partnerschaft mit Ländern an der Ost- und Westküste des Ozeans beweist.

Da die USA und die EU momentan aber mit eigenen Wirtschaftskrisen kämpfen, müssen Indien und China ihre Handelsbeziehungen breiter aufstellen, um ihre Abhängigkeit vom Westen zu verringern. Andere asiatische Länder spielen für sie nun eine größere Rolle. Besonders wichtig ist dabei die engere Zusammenarbeit mit den zehn Ländern der ASEAN (Association of South East Asian Nations). Sowohl China als auch Indien haben mit dieser Regionalorganisation Freihandelsabkommen (FTAs) unterzeichnet.

Chinas Annäherung an die Region ist getrieben von seinem wirtschaftlichen Wachstum, den veränderten globalen Machtverhältnissen und innenpolitischen Motiven. Indien will das eigene Wachstum stärken und sich als globaler Akteur etablieren. Die jüngste Handelspolitik Indiens und Chinas ist vielseitig und orientiert sich weg von den USA und Europa und hin zu schnell wachsenden Volkswirtschaften. Die globale Finanzkrise, die Europa und die USA besonders plagt, ist ein wichtiger Grund. Doch nur wenn man die Machtverhältnisse in Asien kennt, kann man die Außenpolitik Chinas und Indiens verstehen. Die beiden aufstrebenden Riesen sind nämlich nicht nur Konkurrenten – in globalen Foren wie der WTO oder der G20 agieren sie auch als Verbündete.

China tritt zunehmend selbstbewusst auf. Das wird in Territorialansprüchen im Südchinesischen Meer deutlich, aber auch im Ausbau von Häfen und Marinestützpunkten im Indischen Ozean, wo China auch am Rohstoffabbau unter Wasser beteiligt ist. Das Land testet die Beziehung zu mehreren ASEAN-Mitgliedern und Indien. Zugleich hat sich jedoch CAFTA (China-ASEAN Free Trade Agreement) zum drittwichtigsten Freihandelsabkommen der Welt entwickelt, direkt nach der EU und NAFTA (North-American Free Trade Area). Der bilaterale Handel zwischen ASEAN und China erreichte 2010 ein Volumen von 293 Milliarden Dollar. Die Partner hoffen, dass es bis 2015 auf 500 Milliarden steigt, wobei regionale Lieferketten auf dem gemeinsamen Markt ausgebaut werden sollen. In Chinas Augen wird CAFTA ergänzt durch ASEAN Plus Three. Dieses Gebilde schließt auch Japan und Südkorea ein und soll eines Tages zur asiatisch-pazifischen Freihandelszone (FTAAP) werden.

Als 2001 die CAFTA-Verhandlungen begannen, lösten sie eine Welle von Freihandelsverhandlungen in Asien oder mit asiatischer Beteiligung aus (Baldwin und Carpenter 2010). Seitdem hat China FTAs mit ­Pakistan, Chile, Neuseeland, Singapur und Peru geschlossen. Diese Vereinbarungen erwiesen sich als sehr lukrativ für China. Der bilaterale Handel mit Singapur wuchs bis 2010 auf 74,5 Milliarden Dollar an, während das Abkommen mit Chile für einen besseren Zugang zu Rohstoffen aus Lateinamerika sorgt.

Die USA drängen China, den Yuan aufzuwerten. Washington droht mit Zöllen und Handelskrieg. Peking muss seine Handelsbeziehungen diversifizieren, um sein aktuelles Modell des exportgetriebenen Wachstums beibehalten zu können, ohne sich dem Druck der USA zu beugen. CAFTA ist als wirtschaftlicher Block stark genug, um externe Schocks aufzufangen.

Offensichtlich profitiert China ökonomisch von seinen FTAs. Aber die außenpolitischen Motive sind nicht weniger wichtig. China, dem Initiator von CAFTA, bringt das Abkommen auch politische Vorteile, weil es voraussichtlich den amerikanischen Einfluss in der Region schwächen wird (Sheng 2003). Durch CAFTA kann China auch Vertrauen der Nachbarn gewinnen, obwohl es gleichzeitig aufrüstet. In dieser Hinsicht scheint die Handelspolitik Chinas Wunsch nach mehr Einfluss zu dienen. In der Praxis sind FTAs nicht nur wirtschaftliche Arrangements, sondern auch Mittel regionaler Diplomatie.

Auf den ersten Blick wirkt die chinesische Politik widersprüchlich. Das Land provoziert seine Nachbarn mit militärischem Muskelspiel, gleichzeitig zeugt die Intensivierung des Handels von seinem Wunsch nach besseren Beziehungen mit ebendiesen Nachbarn. Doch vom Standpunkt nationaler Interessen betrachtet, ergänzen sich Chinas militärische und wirtschaftliche Strategien: Beide dienen dazu, der Volksrepublik Gewinn und Einfluss zu sichern.

Lord Palmerstone, der ehemalige britische Pre­mierminister, ist für den Satz bekannt, Nationen hätten weder permanente Verbündete noch permanente Freunde, sondern permanente Interessen. Chinas Diplomatie ist selbstverständlich interessengeleitet. Wer seine künftigen Züge in der Handels- und Außenpolitik voraussagen will, muss das bedenken.

Blick gen Osten

Entsprechend sind auch Indiens Beziehungen zu seinen Handelspartnern von wirtschaftlichen und politischen Motiven geprägt. 1991 begann Indien mit seiner „Look East Policy“ (LEP). Das Motiv ist, die Bindungen zu den Ländern Ostasiens und Südostasiens zu stärken. Die LEP wurde aber nicht nur als Anspruch In­diens auf größere Geltung in der Region interpretiert, sondern auch als Versuch, dem chinesischen Einfluss etwas entgegenzusetzen. Vor dem Hintergrund der lahmenden Doha-Runde war es für Indien zudem sinnvoll, etwas zu tun, das über multilaterale Handelspolitik hinausging.

Trotz seines späten Einstiegs in die regionale Integration konnte Indien bereits mehrere Freihandelsabkommen in Asien abschließen – vor allem mit ASEAN, aber auch mit Japan, Südkorea, Malaysia und Thailand. Wie China hat auch Indien die Verbindungen nach Lateinamerika ausgebaut – dank präferentieller Handelabkommen (Preferential Trade Agreements – PTAs) mit Chile und dem MERCOSUR, dem gemeinsamen Markt von Brasilien, Argentinien, Uruguay und Paraguay. PTAs sind weniger weitreichend als FTAs, sollen aber in der Regel zu FTAs ausgebaut werden.

Die indische Regierung weiß, dass sie Verbündete jenseits von Britannien und den USA braucht – und auch, dass ihre Nachbarschaftsbeziehungen, vor allem mit Pakistan, nicht zum Besten stehen. Die Handelsbeziehungen zwischen Indien und Pakistan haben sich jüngst deutlich gebessert, vermutlich weil Pakistan seiner stagnierenden Wirtschaft endlich den nötigen Antrieb geben will. Der Schritt könnte auch zur Verbesserung des politischen Klimas führen, was für alle Beteiligten von Vorteil wäre – nicht zuletzt, wenn die Wahrscheinlichkeit eines Krieges zurückginge.

Als aufsteigende Macht arbeitet Indien daran, seine Position in der Region zu festigen. US-Präsident Obama ermutigte Delhi im vergangenen Jahr, nicht nur gen Osten zu blicken, sondern ihn aktiv zu umwerben. Dieser Aufforderung hätte es sicherlich nicht bedurft, aber sie wird stimulierend gewirkt haben. Ohne Zweifel haben Indien und die USA ein gemeinsames Interesse daran, Chinas Einfluss in Grenzen zu halten.

Mehr als „Just do it!“

Ökonomen beurteilten Indiens Interesse an FTAs zunächst mit Skepsis, obwohl ihr politischer Nutzen klar war. Aber Delhi schien eine Art Nike-Strategie – „Just do it!“ – beim Blick gen Osten zu verfolgen. Zuletzt wurde aber deutlich, dass Indien seine wirtschaftlichen Abkommen mit asiatischen Partnern immer umfangreicher gestaltet, was seinen ökonomischen Interessen entspricht.

Indien geht es um mehr als den Warenhandel, nämlich auch um den Austausch von Dienstleistungen, Investitionen und Arbeitskräften. Das macht die FTAs umfassender und ermöglicht tiefere Marktinte­gration. Das hilft Indien, der Expansion Chinas angemessen zu begegnen, zumal heutzutage wirtschaftliche Beziehungen oft prägender sind als politische.

Das indische Abkommen mit ASEAN dürfte für eine stärkere Verflechtung in Südostasien sorgen. Die ASEAN-India Free Trade Area hat eine Bevölkerung von 1,8 Milliarden und ein gemeinsames Brutto­inlandsprodukt von 2,75 Billionen Dollar – eins der größten der Welt. Trotzdem macht Indiens Handel mit ASEAN gerade mal 2,5 Prozent des gesamten Außenhandels von ASEAN aus. China kommt laut ASEAN-Statistik von 2010 auf 11,6 Prozent.

Indien hat noch viel aufzuholen. Auch wenn die Bindung zur Regionalorganisation ASEAN zentral ist, hat Delhi erkannt, dass individuelle Beziehungen zu den Mitgliedstaaten helfen können, das Handelsvolumen zu vergrößern und irgendwann einen Vorsprung vor China zu erzielen. Dabei setzt Indien auf seine Stärke bei Dienstleistungen. Auf diesem Gebiet ist ASEAN ein wichtiger Importeur und China kein starker Konkurrent.

Im Gegensatz zum anderen aufstrebenden Giganten ist Indien aber bisher von Institutionen mit wachsender Bedeutung wie CAFTA, ASEAN Plus Three und APEC (Asia Pacific Economic Cooporation, ein Forum für die Länder an der Pazifikküste) ausgeschlossen. Umso größer war deshalb der Erfolg der Look East Policy, als Indien von Anfang an am neuen East Asia Summit (EAS) 2005 teilnahm. Zum EAS gehören die ASEAN-Länder sowie Japan, China, Südkorea, Austra­lien und Neuseeland. Trotz Vorbehalten aus China, das bei der ASEAN-Plus-Three-Besetzung bleiben wollte, wurde Indien in die Runde aufgenommen. Dass sich Indien behaupten konnte, liegt daran, dass auch andere asiatische Länder den Einfluss der Volksrepublik in Grenzen halten wollen. Engere Beziehungen mit diesen Ländern dürften aber langfristig auch Indiens gewohnten außenpolitischen Interessen dienen – zum Beispiel, was Unterstützung für einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat angeht.

Die Kombination von politischen und wirtschaftlichen Interessen hat für ein rasches Anwachsen von Handelsabkommen in Asien gesorgt. Diese Abkommen beschleunigen den Prozess der regionalen Inte­gration. Während aufsteigende Mächte ihren Interessensbereich ausweiten, dürften kleinere Mächte von dem neuerlichen Wettbewerb zwischen Indien und China profitieren. Die Politik der beiden Riesen ist gekennzeichnet von „Congagement“, der Gleichzeitigkeit von Konkurrenz und wechselseitigem Umwerben (Muni 2006).

Dieses Spannungsverhältnis wird die Zukunft der Handelsbeziehungen in Ostasien prägen. Die nationalen Interessen der beiden aufstrebenden Großmächte – und wie diese verfolgt werden – spielen zentrale Rollen. Die Nachbarn beruhigt derweil auch, dass einige Gemeinsamkeiten diese beiden augenscheinlich natürlichen Kontrahenten verbinden: Sie arbeiten in globalen Institutionen wie der WTO oder den UN zusammen und haben beispielsweise in der Vergangenheit identische Positionen zu Klimawandel oder Welthandel bezogen.