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Fragile Staaten

Blockadekräfte integrieren

von D+C | E+Z
Von 1994 bis 2005 hat sich die Zahl offener Kriege auf der Welt halbiert, 85 Prozent wurden auf dem Verhandlungsweg beendet. Friedensprozesse erlitten aber oft Rückschläge und scheiterten in vielen Fällen sogar ganz. Das lag häufig an Blockadekräften, die Bemühungen um Frieden gezielt unterminierten. Es kommt folglich darauf an, solches Blockadeverhalten aufzulösen und die dahinter stehenden Akteure konstruktiv einzubinden. Dafür gibt es vielfältige Möglichkeiten.

[ Von Günter Schönegg und Jörn Grävingholt ]

Recht unterschiedliche Akteure können Friedensprozesse absichtlich blockieren. Das können etwa bewaffnete Rebellen tun, die illegale ökonomische Netzwerke, die sie zur Ressourcengewinnung oder zum Handel mit Diamanten, Drogen oder Waffen brauchen, schützen wollen. Das ist etwa aus Afghanistan, Somalia, Uganda oder dem Kongo bekannt. Blockieren können aber auch radikale Organisationen und Parteien – Beispiele sind die islamistische Hamas in Palästina oder die schiitische Hisbollah im Libanon. Selbst Regierungen können sich als Blockadekräfte erweisen. In der Elfenbeinküste und in Kolumbien beispielsweise gestalten sie zwar offiziell Friedensprozesse. Gleichzeitig torpedieren sie diese aber immer wieder durch Vertragsbrüche oder Gewaltaktionen. Außerdem können Nachbarstaaten oder wirtschaftliche Akteure Friedensprozesse erfolgreich stören. Grundsätzlich kann jeder einflussreiche Akteur zum Blockierer (oder auf Englisch „Spoiler“) werden.

In vielen Fällen hängen Blockaden mit der Ablehnung eines Friedensmodells westlicher Prägung zusammen, das zu gewohnten kulturellen Werten scheinbar im Widerspruch steht. Diese Werte sind aber der Bevölkerung wichtig, weil sie in ungewissen Zeiten Orientierung und Sicherheit verheißen. In solchen Fällen richten sich Spoiler-Aktivitäten oft gar nicht gegen den Frieden selbst, sondern gegen sein westlich-liberales „Begleitgepäck“. Beispiele dafür sind die traditionellen Autoritäten in Afghanistan oder der Widerstand der Union islamischer Gerichte gegen die Übergangsregierung in Somalia. In dem ostafrikanischen Land gelang es der Übergangsregierung nach 2000 nicht, die Anerkennung durch die Bevölkerung zu gewinnen. Stattdessen erstarkte die Union Islamischer Gerichte, die mit gewissem Erfolg (Rechts-)Sicherheit und ein funktionierendes Sozialwesen in den von ihr kontrollierten Gebieten herstellte.

Im Westen wurden diese Sharia-Gerichte von Anfang an als von Al Qaida unterwanderte Brutherde des Terrorismus betrachtet. Der militärische Einmarsch Äthiopiens wurde entsprechend unter dem Vorwand des Antiterrorkampfes weitgehend akzeptiert. Eine Konsequenz ist aber, dass sich in den Gerichtshöfen die radikal-islamistischen Kräfte durchgesetzt haben. Die Chance, moderate Führer der Gerichtshöfe in die politischen Prozesse Somalias einzubinden, wurde verpasst. Mit anderen Worten: Blockadekräfte wurden ungewollt gestärkt.

Spoiler-Verhalten kann auch eine Folge fehlender Verhandlungsmacht sein. Dann will sich eine Gruppe, die nicht in den Friedensprozess einbezogen ist, mit destruktivem Verhalten Gehör verschaffen. Das Darfur Peace Agreement hat beispielsweise auf diese Weise Spoiler produziert. Weil die Rebellenorganisationen im Darfur stark zersplittert sind, haben sie nur wenig Verhandlungsmacht. Deshalb wollen externe Akteure jetzt, dass die Verhandlungsführer der einzelnen Rebellengruppen sich treffen, um eine gemeinsame Position und Strategie zu entwickeln.

Internationale Akteure haben vielfältige Möglichkeiten, auf potenzielle Störenfriede einzuwirken. Dazu gehören Investitionen, Capacity Buildung, internationale Vernetzung, Lobbyarbeit und die Stärkung unabhängiger Medien. Diese Optionen werden aber aus Angst vor dem Vorwurf der Parteilichkeit oft nicht genutzt. Wenn schwächere Konfliktakteure zu Gewalt und anderen Formen von Blockadeverhalten greifen, kann parteiliches Engagement aber durchaus notwendig sein, um konstruktiveres Konfliktverhalten zu ermöglichen. Denn demokratische und rechtsstaatliche Prinzipien lassen sich nicht ohne Unterstützung der Basis der betroffenen Länder einführen. Wo diese fehlt, sind Aushandlungsprozesse notwendig. Diese führen zwar oft nur zu Teil- oder Stufenlösungen, können sich aber dennoch auch als langfristig tragfähig erweisen. Im Umgang mit Blockadekräften sind viele Strategien möglich.

Verschiedene
Strategien kombinieren

Zwangsmaßnahmen, Überzeugungsstrategien, Verhandlungen, Bestechung, Eindämmung, Marginalisierung und schrittweise Gewöhnung an vereinbarte Regelungen bergen aber Probleme in sich. Neue Perspektiven können sich durch sinnvolles Kombinieren der verschiedenen Strategien und den kreativen Umgang mit der Unterschiedlichkeit interner und externer Akteure ergeben. Dies erfordert eine kontinuierliche Abstimmung und Arbeitsaufteilung der externen Akteure. Denn Spoiler-Gruppen nutzen häufig sehr geschickt Rivalitäten und fehlende Koordination aus. So können einige externe Akteure direkt mit Spoiler-Gruppen arbeiten und Vertrauen aufbauen, während andere auf das Umfeld einwirken, um Asymmetrien abzubauen. Wichtig ist auch, die Verhandlungskompetenz von Gruppen, die sich benachteiligt fühlen, zu erhöhen und moderate Kräfte innerhalb dieser Gruppen zu identifizieren und zu stärken.

Dialogmöglichkeiten ausloten

Länder wie Afghanistan oder Somalia werden nicht zur Ruhe kommen, solange ihre Bürger die ausgehandelten Friedensmodalitäten nicht annehmen. Denn gesellschaftliche Modernisierungs- und Demokratisierungsprozesse lassen sich nicht erzwingen. Daher ist es notwendig, die Friedenskonzepte und die damit verbundenen Werte und Normen neu in die Verhandlungsprozesse einzubringen. Traditionelle oder religiöse Führer in Afghanistan oder auch in afrikanischen Ländern geben ihren Widerstand gegen demokratische Erneuerung häufig auf, wenn sie und ihre Autorität anerkannt und in den Prozess einbezogen werden.

Blockadekräfte als Terrororganisationen zu stigmatisieren und zu isolieren, hat sich dagegen in den letzten Jahren vielfach als ineffektiv erwiesen. Sowohl die Hamas in Palästina als auch die Hisbollah in Libanon beispielsweise stehen auf der Terrorliste der USA. Dennoch sind sie mächtiger denn je. Ausgrenzung erschwert den Dialog. Um Ansatzpunkte für einen konstruktiven Umgang zu finden, ist es wichtig, ökonomische, politische oder kulturelle Interessen und Motive der blockierenden Gruppen genau zu kennen. Wichtig sind außerdem Kenntnisse ihrer internen Mechanismen wie Führungsstrukturen, Entscheidungsverfahren, Ressourcen und Allianzen und die gegenseitige subjektive Wahrnehmung. Diese Faktoren bestimmen das Verhalten wesentlich.

Nehmen Akteure an Friedensprozessen teil, die von anderen als Blockadekräfte wahrgenommen werden, muss zuerst das Misstrauen zwischen den rivalisierenden Gruppen abgebaut werden. Dazu müssen sich die entsprechenden Menschen kennenlernen. Denn nur sie können ihre Meinung voneinander ändern und dann Brücken zwischen den Gruppen bauen, die sie repräsentieren. Dazu bedarf es vor allem informeller Treffen mit ausgewählten moderaten Repräsentanten und ohne Entscheidungsdruck.

Dialog sollte nicht mit politisch umstrittenen Themen beginnen, sondern mit Fragen, die das Erkennen gemeinsamer Interessen ermöglichen und Perspektiven für die Zukunft bieten. Ein gelungenes Beispiel ist der vom Schweizer Außenministerium geförderte Mavrovo-Prozess für Dialog- und Vertrauensbildung zwischen den Parteien in Mazedonien.

Wer sich auf einen Dialog mit Blockadekräften einlässt, muss zahlreiche Unsicherheiten und Risiken bewältigen. Diese sind unvermeidbar, lassen sich aber durch gezieltes Risikomanagement vermindern. Blockadekräfte verfolgen oft undurchsichtige Strategien. Auch ist die Gefahr für externe Akteure, politisch missbraucht zu werden, groß. Aber auch das Missachten von Blockadekräften birgt ein großes Risiko. Jenes nämlich, dass die Investitionen in Frieden fördernde Kräfte und Prozesse durch ausgeschlossene Gruppen zunichte gemacht werden.