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Klimaverhandlungen

Bestandsaufnahme des Adaptation Fund

von Sven Harmeling, Alpha Oumar Kaloga
Rising sea levels will make new infrastructure necessary: the Atlantic coast in Dakar, Senegal

Rising sea levels will make new infrastructure necessary: the Atlantic coast in Dakar, Senegal

Ein wichtiger Aspekt des Kyoto-Protokolls ist die Einrichtung eines Fonds, der arme Länder bei der Anpassung an den Klimawandel unterstützen soll. Obwohl der Adaptation Fund seine Arbeit aufgenommen hat, ist seine Zukunft unklar. Wenn die reichen Nationen sich nicht auf CO2-Reduktionsziele über 2012 hinaus festlegen, müssen neue Finanzierungsquellen gefunden werden. [ Von Sven Harmeling und Alpha Oumar Kaloga ]

Für viele Entwicklungsländer ist Anpassung an den Klimawandel nicht einfach eine Option, sondern dringende Notwendigkeit. Die Auswirkungen des Klimawandels bedrohen Fortschritte bei der Nahrungs- und Wasserversorgung. Solange das nicht angegangen wird, wird nachhaltige Entwicklung vielerorts unmöglich sein.

Die Herausforderungen erfordern enorm viel Geld. Investitionen in „harte“ Infrastruktur sind ebenso nötig wie Mittel für den Ausbau von Fachwissen und Institutionen, Innovationen und Risikomanagement. Schätzungen der Weltbank zufolge werden weltweit jährlich im Schnitt 70 bis 100 Milliarden Dollar nötig sein, und die Länder mit niedrigen Einkommen werden davon rund 26 Milliarden brauchen.

Dementsprechend sind Mittel für die Anpassung zum zentralen Verhandlungsthema bei der Klima­rahmenkonvention (UNFCCC) geworden. Meist haben die Länder, die der Klimawandel am härtesten trifft, nur wenig zur Entstehung des Problems beigetragen. Sie sind auch nicht in der Lage, sich an den Wandel an­zupassen, weil sie tendenziell arm sind. Viele Entwick­lungsländer bestehen daher darauf, dass Anpassungsgelder eine Art Schadenersatz sind, aber nicht staat­liche Entwicklungshilfe.

Das ist für das Verständnis des Adaptation Fund (AF) zentral. Er wurde im Rahmen des Kyoto-Protokolls der UNFCCC eingerichtet, um konkrete Anpassungsprojekte und -programme in betroffenen Entwicklungsländern zu finanzieren. Einige Merkmale unterscheiden ihn klar von anderen multilateralen Fonds (siehe Kas­ten). Der AF ist für Entwicklungsländer sehr wichtig. AF-Unterstützung soll auf ihren Bedürfnissen und Prioritäten beruhen, die durch interne Prozesse im jeweiligen Land bestimmt werden.

Direkter Zugriff

Während die AF-Geschichte bis zum Marrakesch-Klimagipfel 2001 zurückreicht, begann die eigentliche Arbeit des Fonds erst mit dem Klimagipfel auf Bali 2007, der die Einigung über zentrale institutionelle Fragen brachte. Zum Beispiel wurde beschlossen, den Entwick­lungsländern direkten Zugang zum AF zu ermöglichen. Bislang gab es das nur beim Globalen Fonds zur Bekämpfung von HIV/Aids, Tuberkulose und Malaria (Global Fund).

Generell vertrauen Geber eher multilateralen Institutionen als den Behörden der Entwicklungsländer. Die Erfahrung armer Länder lehrt aber, dass multilaterale Organisationen häufig wie Flaschenhälse wirken und die Projektimplementation sowie die Mittelvergabe verzögern. Der direkte Zugang soll schnellere und weniger komplizierte Arbeit ermöglichen. Zudem soll die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer gestärkt werden, entsprechend einem der Hauptziele der Paris Declaration on Aid Effectiveness.

Die Glaubwürdigkeit des Fonds hängt selbstverständlich von hohen Treuhänderstandards ab. Der AF-Vorstand (Adaptation Fund Board, AFB) hat Kriterien formuliert, welche die Notwendigkeiten strenger Kontrolle mit Implementierbarkeit ausbalancieren.

Für den direkten Zugang zum AF müssen sich auf nationalstaatlicher Ebene heimische Implementierungsagenturen akkreditieren lassen. Sie erfüllen danach im Prinzip die gleichen Aufgaben wie die multilateralen Organisationen (etwa Weltbank oder UNDP) in der internationalen Entwicklungsfinanzierung.

Der AF wird aus Mitteln des Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls finanziert. Auf alle CDM-Transaktionen wird dafür eine Abgabe von zwei Prozent erhoben. Im Prinzip finanziert sich der Fonds also durch den Emissionshandel und hängt nicht von Zuweisungen oder Krediten der Geberländer ab.

Schätzungen zufolge wird der AF 2012 über bis zu 360 Millionen Dollar aus dem Handel mit Emissionszertifikaten für reduzierten CO2-Ausstoß befinden. Die Summe reicht offensichtlich nicht, um die riesigen Finanzierungslücken zu schließen. Mehr Geld muss also bereitgestellt werden. Zudem ist der Emissionshandel recht volatil, so dass der Finanzfluss kaum vorhersehbar und nicht so zuverlässig wie nötig ist.

Der AF-Vorstand hat daher die Industrieländer aufgerufen, zusätzliche Mittel zu bewilligen. Dieses Jahr sind drei Länder der Aufforderung gefolgt und haben damit ihr Vertrauen in die Institution bewiesen. ­Spanien hat bereits 45 Millionen Euro überwiesen, Deutschland und Schweden haben je 10 Millionen Euro versprochen.

Die Arbeit hat begonnen

Mittlerweile ist der AF über das Vorbereitungsstadium hinausgekommen. Im März wurde Senegals Centre de Suivi Ecologique (CSE) als erste nationale Implementierungseinheit akkreditiert. Im Juni prüfte der AF-Vorstand erste Projektvorschläge und akzeptierte vier Konzeptstudien (aus Senegal, Pakistan, Nicaragua und den Solomon-Inseln). Zusammen werden dafür rund 22 Millionen Dollar aufgewendet werden. Die Länder müssen jetzt detaillierte Anträge einreichen, auf deren Basis das Geld dann endgültig bewilligt und schrittweise ausgezahlt werden kann.

Zugleich lehnte der Vorstand vier Konzepte (aus Ägypten, Mauretanien, Mauritius und Turkmenistan) ab. Das zeigt, dass er ernsthaft bemüht ist, erforderliche Standards zu gewährleisten.

Die Fortschritte dieses Jahres machen aber auch schon künftige Herausforderungen deutlich:
– Der AF braucht klarere Richtlinien, um in allen Phasen die aktive und effektive Einbeziehung der Beteiligten zu sichern. Bisher gibt es kaum Raum für Grasswurzel-Engagement.
– Die Debatte, welche Länder Vorrang haben sollen, ist noch im Gange. Der AF-Vorstand hat den Kompromiss des Kopenhagen-Abkommens nicht übernommen, dem zufolge die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs), kleine Insel-Entwicklungsstaaten und Afrika spezielle Förderung verdienen. Ohne klare Prioritäten wird der Vorstand aber Mittel nach dem Prinzip „Wer zuerst kommt, mahlt zuerst“ verteilen müssen, falls die Summe der Anträge, die seinen Standards entsprechen, seine Finanzkapazitäten übersteigen sollte.
– Der direkte Zugang für Entwicklungsländer muss stärker genutzt werden. Bisher wurde nur der senegalesische Antrag direkt gestellt. Er ist allerdings besonders stark, denn er enthält klare Aussagen über gefährdete Gruppen und die Partizipation von Betroffenen. Die Verwaltungskosten, die die nationale Implementierungseinheit verlangt, betragen derweil nur halb so wenig Prozent, wie Weltbank oder UNDP normalerweise berechnen. Das könnte darauf hinweisen, dass direkter Zugang besonders kosteneffizient ist. Leider bleibt Senegals CSE bisher die einzige akkreditierte nationale Institution. Einige Entwicklungsländer klagen über Akkreditierungskomplikationen. Viele Regierungen bevorzugen den gewohnten Weg über multilaterale Organisationen, obwohl sie mehrheitlich in den UNFCCC-Verhandlungen direkten Zugang gefordert hatten.

Das größte Problem ist natürlich, dass die Zukunft des AF über 2012 hinaus unklar bleibt. In den jüngsten UNFCCC-Verhandlungen war mehr vom Tod des Kyoto-Protokolls als von seinem Überleben die Rede. Die USA haben das Kyoto-Protokoll nicht unterzeichnet, und andere Länder (etwa Russland, Kanada und Japan) zögern, ob sie sich auf eine zweite Verpflichtungsperiode einlassen wollen.

Das bedroht die Existenz des Anpassungsfonds nicht unmittelbar, da das Kyoto-Protokoll weder außer Kraft tritt noch stufenweise ausläuft, wie ein Rechtsgutachten im Auftrag des UNFCCC-Sekretariats kürzlich festgestellt hat. Aber der AF hängt vom Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls ab. Wenn sich die reichen Nationen nicht auf verbindliche Ziele zur Emissionsreduzierung festlegen, kann sich dieses Konzept nicht dynamisch weiterentwickeln.

Andererseits könnte die Finanzierung des AF durch freiwillige oder obligatorische Beiträge der Industrieländer und anderer Geber erweitert werden. Eine weitere Option wäre die Einführung einer neuartigen Finanzierungsquelle, die Ressourcen in den AF (und vielleicht auch andere Fonds) lenken würde, wie es etwa die LDC-Initiative für eine internationale Flugpassagierabgabe (IAPAL – international air passenger adaptation levy) fordert. Beide Alternativen sind weiter in der Debatte. Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass die USA bedeutende Summen in einen Fonds fließen lassen, der unter dem Kyoto-Protokoll entstanden ist. Diese Fragen kann der AF-Vorstand nicht klären, sie gehören auf eine höhere politische Ebene.

Mit gutem Beispiel vorangehen

Unter diesen Umständen muss der AF-Vorstand alles tun, damit der AF gut funktioniert und durch Er­gebnisse überzeugt. Je besser er arbeitet, umso mehr Vertrauen wird er genießen und desto größer wird die Bereitschaft sein, sich auf multilaterale Finanzie­rungsinstrumente einzulassen. Mit mehr Geld wäre der AF auch in der Lage, Länder im größeren, programmatischen Rahmen zu helfen, was ohne Zweifel nötig ist.

Der direkte Zugang zum AF kann dazu beitragen, den Fonds zu einer starken multilateralen Institution zu machen. Zudem könnte direkter Zugang in der internationalen Klimafinanzierung zur Norm werden, statt wie bisher die Ausnahme zu bleiben. Alles in allem gibt es eine realistische Chance, dass der AF durch gute Beispiele die internationale Gemeinschaft in die richtige Richtung führt.