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Weltbank

Comeback in der Krise

von Qays Hamad
Angesichts der aktuellen Finanzkrise und des Rückzugs privater Investoren bei der Finanzierung von Entwicklungsländern sind Weltbankkredite bei Schwellenländern plötzlich wieder sehr gefragt. Für das Geschäftsjahr 2009 wird mit einer Verdreifachung der Neusagen des Weltbankzweigs International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) gerechnet. In der Krise zeigt sich nun dass Vorschläge, die IBRD zu verkleinern oder gar abzuschaffen, verfehlt waren. [ Von Qays Hamad ]

Nach dem Ende der Asien-Krise gingen die Netto-Auszahlungen der Weltbank (mit diesem Begriff ist hier nur die IBRD, das zentrale Institut der Weltbankgruppe gemeint, nicht aber die Schwesterinstitutionen IDA , IFC oder MIGA) stetig zurück. In den letzten Jahren kam es schließlich sogar zu negativen Nettoauszahlungen, die Rückflüsse alter Kredite waren höher als die Auszahlung neuer. Gründe gibt es dafür viele. Im Kern hatte es aber mit der hohen Liquidität der internationalen Kapitalmärkte, dem niedrigen Zinsniveau und den allgemein verbesserten Refinanzierungsmöglichkeiten der Mitteleinkommensländer (MICs) zu tun. Die Weltbank und die regionalen Entwicklungsbanken versuchten mit neuen Konzepten und Angeboten für die MICs attraktiv zu bleiben (Siehe Kasten).

Kritiker aller Couleur sprachen dagegen von der Entbehrlichkeit der Weltbank. Weltbankkritiker um Meltzer und Lerrick postulierten bereits, dass die Institution sich überlebt habe und Privatbanken ihr bei der Finanzierung der Entwicklungsländer längst den Rang abgelaufen hätten. Angesichts der relativ hohen Eigenkapitalquote der IBRD, die durch das schrumpfende Kreditportfolio natürlich stetig wuchs, begann zudem eine lebhafte Diskussion um „alternative Verwendungen“ des Eigenkapitals der IBRD – genauer: des eingezahlten Anteils plus Reserven in Höhe von rund 37 Milliarden Dollar – mit dem Ziel dieses „entwicklungseffizienter“ zu nutzen. Die Anteilseigner beschlossen daher, einen Teil des Stammkapitals ertragreicher zu investieren, um so höhere Rückflüsse zu erzielen. Diese sollten als Zuschüsse für Programme verwendet werden, die sich durch klassische Kreditinstrumente nicht finanzieren lassen (z.B. Klimaschutz).

Diverse nichstaatliche Organisationen schlugen sogar vor, das Stammkapital der IBRD abzuschmelzen und auszugeben – wahlweise für Schuldenerlasse oder zur Aufstockung von IDA, dem Zweig der Weltbankgruppe, der den ärmsten Entwicklungsländern bezuschusste Kredite gibt. Andere forderten, die IBRD gänzlich abzuschaffen und das Stammkapital in einen „Stiftungsfonds“ für die ärmsten Länder umzuwandeln. Die Kreditvergabe an MICs sollte damit gänzlich eingestellt werden, da dies der private Kapitalmarkt schon besorgen würde.

Dramatische Trendwende

Die Situation hat sich mit der Finanzkrise 2007/2008 radikal geändert, als sich der Zugang der MICs zu privaten Kapitalmärkten schlagartig verschlechterte. Zunächst schien es, als wären die Entwicklungsländer von der amerikanischen Subprime-Krise weniger betroffen, da sie nicht in die hochspekulativen und ungenügend besicherten „Asset-backed Securities“ investiert hatten.

Diese Annahme war jedoch falsch. Durch den massiven Vertrauensverlust der Banken untereinander und die plötzlich große Risikoaversion der Investoren stiegen Zinsen und Risikoaufschläge für Kredite und Anleihen für alle sprunghaft an. Hinzu kam das „Überschwappen“ der Krise in den realen Sektor.

Auch die Aufschläge für Interbankkredite stiegen an, die Interbankkreditvergabe kam zeitweise faktisch zum Erliegen. Um diesen Liquiditätsengpass sowie erlittene Verluste abzudecken, begannen Investoren im großen Stil Anlagevermögen im Ausland aufzulösen und vor allem in die USA zu transferieren. Dies trug massiv etwa zu den dramatischen Entwicklungen in Ungarn bei.

Hinzu kam die Schließung von Hedgefonds und die starken Verluste großer Investmentbanken. Diese mussten die nun potentiell wertlosen Asset-backed Securities, inzwischen als „toxic assets“ gebrandmarkt, in großem Umfang abschreiben. Die Risikobereitschaft privater und institutioneller Anleger sank rapide. Sie zogen in kurzer Zeit erhebliche Finanzvolumen aus den Emerging Markets ab und vermieden neue Investitionen in risikoreiche Anlagen. Diese Risikoaversion schlug sich sofort in Preisaufschlägen für Staatsanleihen der Mitteleinkommensländer nieder, die sich binnen weniger Wochen fast verdreifachten.

In Ungarn war diese Entwicklung deutlich zu beobachten: Der Handel mit Staatsanleihen brach zeitweise komplett zusammen, weil sich schlicht keine Investoren mehr fanden, die dem ungarischen Staat Papiere mit über zehn Prozent „garantierter” Verzinsung abkaufen wollten. Obwohl der ungarische Bankensektor nicht direkt in Subprime-Anlagen investiert hatte, war er heftig von der plötzlichen Neubewertung der Investitionsrisiken betroffen, welche zu höheren Finanzierungskosten und kürzeren Laufzeiten führten. Zudem führte die Flucht der Investoren in etlichen Schwellenländern zu einem dramatischen Verfall der Aktienkurse.

Last Exit Weltbank

In Folge dieser Entwicklungen war die IBRD bei einigen Mitgliedsländern als Kreditgeber wieder stark gefragt. Allein in der ersten Hälfte des Geschäftsjahres 2009 hatte sich die Kreditpipeline im Vergleich zu den Vorjahren knapp verdreifacht. Für das Geschäftsjahr 2009 werden die IBRD-Neuzusagen auf rund 35 Milliarden Dollar geschätzt, verglichen mit je rund 13 Milliarden Dollar im Jahr 2008 und 2007. Etliche Länder stockten ihre Kredite bei der IBRD massiv auf oder kehrten sogar als Kreditnehmer zurück – wie etwa Ungarn und Lettland, die beide bei der Weltbank bereits als „Investment Grade“ -Länder vom Kreditnehmer zum Geber „aufgestiegen“ waren.

Dabei lassen sich die Kreditwünsche in verschiedene Kategorien einteilen:
– Sofortige Finanzierungsbedarfe (Ungarn, Ukraine, Lettland),
– vorbeugende Finanzierung (hauptsächlich Lateinamerika),
– Finanzierung für den Schutz der ärmsten Bevölkerungsgruppen (Safety Nets), und
– Finanzierung für vom Rückzug privaten Kapitals betroffene Infrastrukturprojekte (Indien und Südafrika).

Präsident Robert Zoellick erklärte, die Weltbank werde ihre Kunden im Rahmen ihrer Möglichkeiten unterstützen. Er stellte die Vergabe von weiteren 100 Milliarden Dollar über die nächsten drei Jahre in Aussicht. Ausgehend von der soliden Eigenkapitalbasis der IBRD wäre diese Verdoppelung des derzeitigen Kreditportfolios von 100 auf 200 Milliarden Dollar durchaus möglich. Um darüber hinaus Kredite vergeben zu können, müsste das Eigenkapital der Institution aber erhöht werden. Doch das ist ein kontroverser und langwieriger Prozess.

Damit rückt erstmals die „Begrenztheit“ der Ausleihkapazität der IBRD ins Zentrum der Diskussion. Bisher schien es undenkbar, dass der finanzielle Spielraum der IBRD ausgeschöpft werden könnte, nun rückt es in greifbare Nähe. Krisengeschüttelte Länder versuchen ihre Kreditaufnahme bei der Weltbank entsprechend zu erhöhen. Dabei übersteigen ihre Wünsche häufig den vor der Krise vereinbarten Rahmen. Einige große Schwellenländer könnten sogar die Ausleihobergrenze von 15,5 Milliarden Dollar bald erreicht haben.

Die große zusätzliche Kreditnachfrage bringt das Risiko mit sich, dass Mitgliedsländer zu einem späteren Zeitpunkt nicht bedient werden können, da andere schneller waren und krisenbedingt mehr ausgeliehen haben, als vorgesehen war. Um dieses Risiko zu mindern, arbeitet die Weltbank derzeit an einem Verteilungsschlüssel. Dieser soll bei der Prüfung zusätzlicher Kreditanfragen sichern, dass alle Länder in der Krise angemessen bedient werden können und nicht einfach „first-come-first-serve“ gilt.

Dazu sollen neben einer Reihe von Allokationskriterien – Landesgröße, Wirtschaftsleistung Bevölkerung, Kreditrisiko – zusätzliche Kriterien geprüft werden, wie tatsächlicher Bedarf, Armutswirksamkeit der Maßnahmen und Qualität der nationalen Krisen-Politiken. Auch soll stärker geprüft werden, welche Länder tatsächlich Finanzierungsbedarfe anmelden und welche nicht. So können auf diese Weise ermittelte Länder-Allokationen für bestimme Länder zeitweise anderen zur Verfügung gestellt werden – sofern die oben genannten Kriterien erfüllt werden. Klassischerweise nutzen viele Erdölexporteure und Länder mit alternativen Finanzquellen (etwa Länder des Nahen Ostens) die IBRD eher weniger. Die Frage ist allerdings, ob dies auch weiterhin so bleiben wird.

Angesichts des großen Finanzierungsbedarfs der Mitteleinkommensländer – verschiedene Schätzungen schwanken zwischen 900 Milliarden Dollar und 1,2 Billionen allein für 2009 – ist der Beitrag der Weltbank natürlich nur eine Komponente der oft vielschichtigen Hilfspakete. Dennoch zeigt sich etwa an Ungarn und Polen, dass die Weltbank-Budgethilfe nicht nur die Haushalte entlastet, sondern die damit finanzierten Reformprogramme auch dazu beitragen, das Vertrauen der Investoren zurück zu gewinnen. In anderen Fällen helfen die Weltbank-Kredite den Ländern, ein positives Signal an die privaten Kapitalmärkte zu geben.

Auch bleibt abzuwarten, wie die Rückbesinnung der Schwellenländer auf die Weltbank sich auf deren MIC-Strategie auswirken wird. Das Ziel der Weltbank, diese Länder als Kunden zu gewinnen oder zu halten, ist in Folge der Krise erst einmal erreicht.

Zwar hat die gegenwärtige Finanzkrise einen Schub an internationaler Kooperation bewirkt – insbesondere im G20-Prozess – und einen Konsens darüber geschaffen, was zu tun ist, um derartige Destabilisierungen der Finanzmärkte künftig zu verhindern. Es ist aber zu befürchten, dass diese Erkenntnisse lediglich jene der Tequila-, Asien- oder Rubelkrise ergänzen werden.

Die Weltbank könnte die gerade in der aktuellen Krise stark geforderte anti-zyklische Unterstützung nicht leisten, wenn das Eigenkapital der Institution in guten Zeiten tatsächlich abgebaut worden wäre, wie von Kritikern gefordert. Es bleibt zu hoffen, dass dieser Umstand nach der gegenwärtigen Krise – wenn die Zusagen und Auszahlungen der IBRD dann wieder schrumpfen – nicht wieder vergessen wird.