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Debatte

„Nicht in Paris entscheiden“

von Jürgen Kaiser
Die globale Finanz- und Konjunkturkrise stellt Fortschritte in Frage, welche die multilaterale Entschuldungsinitiative HIPC („Heavily indebted poor countries“) gebracht hat. Jürgen Kaiser von erlassjahr.de fordert im Interview mit Hans Dembowski ein faires und effektives Entschuldungsverfahren. Er begrüßt, dass das Abschluss­dokument der UN-Konferenz über Entwicklungs­finanzen in Doha die Türen dafür offen lässt. [ Interview mit Jürgen Kaiser, erlassjahr.de ]

Wie wirkt sich die internationale Ban­kenkrise auf die ärmsten Länder aus?
Eine Reihe von hochverschuldeten Entwick­lungsländern hat durch die HIPC-Initiative im Lauf des vergangenen Jahrzehnts wieder Zugang zu Krediten bekommen. Sie werden inzwischen behandelt wie Schwellenländer. Für diese Länder werden neue Kredite nun teurer. Wenn bestehende Darlehen auslaufen und diese Länder frische Mittel brauchen, wird das zu Buche schlagen. Das passiert nicht jetzt sofort, sondern mit einer gewissen Zeitverzögerung – für 2010, 2011 lassen sich deshalb schon wieder Zahlungsfähigkeitsprobleme absehen.

Die Finanzkrise geht mit einem dramatischen Konjunktureinbruch in den reichen Nationen einher. Was heißt das für arme Staaten?
Das hat mehrere Dimensionen. Zunächst einmal ist zu befürchten, dass die Haushalte für öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) gekürzt werden, wenn die Steuereinnahmen in der reichen Welt sinken. Außerdem geht die Nachfrage nach Rohstoffen, die arme Länder exportieren, zurück. Sambia zum Beispiel hat in jüngster Zeit von hohen Kupferpreisen auf dem Weltmarkt profitiert, aber jetzt sind diese wieder unter das Niveau von 2005 gefallen. So wie dort waren die wirtschaftlichen Erfolge der vergangenen Jahre in vielen Ländern rein konjunktureller Natur, sie gingen nicht auf echte Veränderungen der Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur zurück. Die Weltbank erkennt deshalb in einigen Fällen neuerlich ein hohes Überschuldungsrisiko.

Niedrigere Rohstoffpreise bedeuten auch billigere Lebensmittel und billigere Energie – und auf beiden Feldern machten rasante Preisanstiege 2008 den ärmsten Ländern zu schaffen. Das müsste doch die negative Wirkung ein Stück weit begrenzen.
Richtig, ein Stück weit ist das sicherlich der Fall. Aber das ist von Land zu Land sehr unterschiedlich. Es gibt Gewinner und Verlierer, je nachdem, was genau eine Volkswirtschaft ein- und ausführt.

Wir stehen also wieder vor altbekannten Problemen.
Vor ähnlichen Problemen, denn Geschichte wiederholt sich nicht einfach. Manche Länder haben ihre Volkswirtschaften geschickt diversifiziert und eine klügere Finanzpolitik betrieben. Solche Staaten stehen jetzt besser da – Brasilien zum Beispiel. Aber die Nöte, die etwa Argentinien plagen, sehen leider sehr vertraut aus. Dort hat der Aufschwung der letzten Jahre hauptsächlich vom hohen Weltmarktpreis für Soja gelebt.

Was sollten die Regierungen der ärmsten Entwicklungsländer jetzt tun?
Im Vergleich zu den reichen Nationen haben sie nur geringe Möglichkeiten. Ihr finanzpolitischer Spielraum ist viel enger, weil sie Kre­dite nur zu ungünstigeren Konditionen bekommen. Ihre geldpolitischen Optionen sind auch sehr eingeschränkt, weil lockere Zinspolitik viel stärker auf die Kurse ihrer Währungen durchschlägt. Ihre makroökonomische Handlungsfähigkeit ist also gering – wobei wir nicht vergessen dürfen, dass sie zwar Opfer der aktuellen Weltkrise sind, sie diese aber nicht verursacht haben.

Wie können die Regierungen reicher Länder die Krisenfolgen in der armen Welt erträglich halten?
Sie müssen auf alle Fälle ihre ODA-Haushalte aufrechterhalten. Die zuständigen Minister müssen um ihre Budgets kämpfen, so gut sie können. Wenn hier gespart wird, trifft das die armen Länder in der Krise besonders hart. Zweitens müssen die Regierungen der reichen Welt zügig – und durchaus im eigenen Interesse – dafür sorgen, dass neue Verfahren geschaffen werden, um bereits absehbare Zahlungsfähigkeitsprobleme in der Zukunft schnell und fair zu lösen. Sonst droht uns wieder ein sinnlos zäher Prozess, der sich mit unzureichenden Maßnahmen wie seit den frühen 1980ern über Jahrzehnte hinzieht.

Was stellen Sie sich vor?
Das neue Modell muss an zwei Stellen besser sein als das alte. Erstens muss es alle Gläubiger einbeziehen – also Staaten, multilaterale Institutionen, die private Finanzwirtschaft und Anleger, die Anleihen gezeichnet haben. Bisher gibt es ein Free-Rider-Problem: Wenn Staaten und multilaterale Institutionen Schulden erlassen, steigen die Chancen der anderen Beteiligten, Geld zurückzubekommen. Die Gläubigerstaaten sind, soweit sie auch Mitglieder der OECD sind, im informellen Pariser Club organisiert. Bisher lief es so, dass sie darauf einigten, einem überschuldeten Entwick­lungsland beispielsweise zwei Drittel der Schulden zu erlassen. Dann legten sie dem Land die Bedingung auf, dieselbe Quote auch bei den anderen Gläubigern durchzusetzen. Dazu ist die Verhandlungsposition der überschuldeten Länder aber zu schwach. Weltbank und IWF gehen seltsamerweise davon aus, dass es nach der HIPC-Entschuldung nie wieder zu einer Schuldenkrise kommt.

Wie wollen Sie die nötige umfassende Beteiligung erreichen?
Das Verfahren muss vom Schuldner ausgehen, nicht von den Regierungen der reichen Staaten. Und über Entschuldungsumfang und Konditionen darf nicht von einer einzelnen Gläubigergruppe in Paris oder Washington entschieden werden.

Sie wollen also die Stellung der Schuldner stärken.
Der zweite Punkt, auf den ich hinaus wollte, ist, dass wir unabhängige Entscheidungsgremien brauchen. Die HIPC-Politik bestimmen IWF und Weltbank, und dort dominieren die Regierungen aus dem Pariser Club. IWF und Weltbank sind selbst wichtige Gläubiger und schon deshalb nicht unabhängig. Nötig wäre stattdessen ein Schiedsverfahren, für das Schuldner und Gläubiger jeweils einen Schiedsrichter benennen, und diese zusammen einen weiteren. So etwas läuft bei anderen internationalen Auseinandersetzungen mit gutem Erfolg. Wir brauchen mit anderen Worten so etwas wie ein internationales Insolvenzverfahren.

Darüber wird international unter dem Schlagwort „sovereign debt restructuring mechanism“ schon lange dis­kutiert – ohne substanziellen Fortschritt.
Das heißt aber nicht, dass das Thema tot wäre. Im Monterrey Consensus stand die Forderung nach solch einem Verfahren, und ich bin sehr froh, dass das auch für die Schlusserklärung des zweiten UN-Entwick­lungsfinanzgipfels in Doha vom Dezember gilt. Dafür haben sich Deutschland und einige weitere Länder eingesetzt. Heidemarie Wieczorek-Zeul, die deutsche Entwic­klungsministerin, und Trevor Manuel, der südafrikanische Finanzminister, haben einen deutlichen Rückfall hinter die Beschlüsse von Monterrey verhindert. Beide waren bekanntlich die Sondergesandten von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon für Doha. Im November hat er zudem den globalisierungsskeptischen Ökonomen und Nobelpreisträger Joseph Stiglitz damit beauftragt, mit einer Kommission die Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise auf die Entwicklungsländer zu untersuchen. Es kann also wieder Bewegung in die Debatte kommen.

Welche Rolle spielen China, Indien oder Brasilien als zunehmend wichtige Kreditgeber?
Das ist ein ambivalenter Trend. Die meisten Fachleute aus Entwicklungsländern begrüßen ihn. Sie betonen zu Recht, dass der Gläubigerwettbewerb den Entwicklungsländern mehr Optionen gibt und dass insgesamt mehr Geld zur Verfügung steht. Andererseits ist aber zu beobachten, dass die neuen Gläubiger auch nicht zimperlich sind. Im Gegenteil: Sie agieren oft rück­sichtsloser und mit härteren Knebelklauseln als etwa die Europäer.

Mir scheint, die großen Schwellenländer haben bei dem G20-Gipfel im November die Rolle der internationalen Finanzinstitutionen anerkannt. Sie fordern zusätzliche Stimmrechte, haben sich aber im Prinzip den G8 angeschlossen.
Ich halte die Diskussion noch nicht für abgeschlossen. Das, was in der „Voice-and-votes“-Debatte beim IFW angeboten wird, kann der Regierung in Bejing nicht ausreichen. Es ist auch deutlich, dass sie sich nicht in den Pariser Club einbinden lässt. Ihr Kurs ist noch nicht abzusehen. Wenn China nicht bei den etablierten Gläubigern mitmacht, wird es doch noch schwieriger, alle Parteien an einen Tisch zu bekommen. Das ist nicht gesagt. Es ist, wie bereits besprochen, auf alle Fälle richtig, dass nicht mehr in Paris entschieden wird und dann alle anderen Beteiligten spuren sollen. Für die Chinesen wäre ein Verfahren, bei dem eine neutrale Instanz entscheidet und nicht mehr ein konkurrierender Gläubiger, ein echter Anreiz, sich an mutlilateralen Absprachen zu beteiligen.

2008 haben Regierungen in den USA und Europa Pakete im Wert von mehreren hundert Milliarden Dollar oder Euro geschnürt, um Banken zu retten, denen die Zahlungsunfähigkeit drohte. Ist das nicht auch ein Signal für internationale Entschuldung?
Es wirft zumindest interessante Fragen auf, was die Verantwortung von Regierungen betrifft. Als Modell lassen sich die Bail-out-Pakete aber nicht übertragen. Die Überschuldungskrise vieler armer Länder in den vergangenen Jahrzehnten hatte ja gerade damit zu tun, dass dort Regierungen systemisch wichtige Unternehmen gerettet hatten – und dann deren internationale Verpflichtungen nicht schultern konnten.

Wenn die USA kurzfristig 700 Milliarden Dollar zur Rettung der Wall Street bereitstellen, können sie doch auch armen Ländern Schulden erlassen. Für andere Industrieländer gilt das entsprechend.
Sicherlich könnten sie das. Aber der heimische Finanzsektor und das globale Finanzsystem sind für die reichen Volkswirtschaften allemal wichtiger, als die Schuldenlast irgendwelcher kleinen Staaten in Übersee. Der Kollaps einer einzigen systemisch wichtigen Bank bringt – wie im Falle Lehman Brothers gesehen – die gesamte Weltwirtschaft ins Trudeln. Die Zahlungsnöte selbst eines vergleichsweise reichen Schwellenlandes wie Argentinien sind verglichen damit aus Sicht der Regierungen der reichen Welt geringfügig.