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Wirtschaftsförderung

Immer mehr Wert

Handel und Produktion weltweit finden zunehmend in Wertschöpfungsketten statt. In Berlin diskutierten Experten darüber, wie Betriebe aus Entwicklungsländern zu Zulieferern aufgebaut werden können.

Der Bauer, der die Früchte seiner Arbeit nicht selbst konsumiert, sondern einen Teil davon auf dem nächsten Markt verkauft, erwirtschaftet einen Mehrwert. Der Käufer steigert diesen möglicherweise noch, indem er in seinem Lokal das Gemüse zu einer Mahlzeit verarbeitet. Mit anderen Worten: Wo die Subsistenzwirtschaft endet, nehmen Wertschöpfungsketten ihren Anfang.

Eine derart weit gefasste Definition hat einen Nachteil: Sie verwischt die Unterschiede zwischen Programmen zum Aufbau von Wertschöpfungsketten einerseits und der Förderung des Privatsektors andererseits. Für Tilman Altenburg vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) muss sie deshalb enger gefasst werden – nur so tauge der Begriff als analytisches Instrument und als Grundlage für entwicklungspolitische Ansätze. Die Förderung von Wertschöpfungsketten ziele nicht nur darauf, die Stagnation einer Subsistenzwirtschaft zu überwinden, erklärte Altenburg auf einer internationalen Konferenz im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft Ende Mai in Berlin. Es gehe darum, in Entwicklungsländern Zulieferbetriebe für lokale, nationale, vor allem aber grenzüberschreitende Produktions- und Handelsketten aufzubauen.

Der Aufbau solcher Zulieferer überschneidet sich mit Privatsektorförderung, erfordert darüber hinaus aber ganz eigene Schwerpunkte. In Wertschöpfungsketten herrschen beispielsweise teils erhebliche Machtunterschiede zwischen den Kettengliedern. Zulieferbetriebe müssen deshalb befähigt werden, gegenüber ihren Abnehmern ihre Interessen zu vertreten. Außerdem sind sie auf spezifische Dienstleistungen angewiesen, etwa zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs mit Abnehmern.

Aus Sicht des weltweit größten Nahrungsmittelkonzerns Nestlé, der seine Rohstoffe auch aus vielen Entwicklungsländern bezieht, muss der Staat in erster Linie für wirtschaftsfreundliche Rahmenbedingungen sorgen. „Großartige Pläne oder Strategien, um Betriebe eines Landes in Wertschöpfungsketten einzugliedern, sind gar nicht nötig“, sagt Hans Jöhr, der den Bereich Landwirtschaft des Schweizer Unternehmens leitet. Wichtig sei ein gutes Umfeld, in dem Betriebe wachsen können. Über Erfolg oder Misserfolg entschieden am Ende ohnehin der Markt und die Verbraucher weltweit.

Die in Berlin versammelten Entwicklungspolitiker hingegen plädierten mehrheitlich für einen Ansatz, wie ihn die UN-Handels- und Entwicklungskonferenz (UNCTAD) seit Jahren propagiert: Danach muss der Staat aktive Industriepolitik betreiben und Investitionen regulieren mit dem Ziel, einheimische Betriebe zu stärken und ausländische Unternehmen dazu zu bewegen, mit ihnen zu kooperieren. Eine solche Strategie muss aber mit dem Privatsektor abgestimmt werden, um Fehler früherer Industriepolitikansätze zu vermeiden, sagte Cornelia Richter von der GTZ. Ein guter Ausgangspunkt seien Public-Private Partnerships (PPP). Jeanne Downing von der US-Entwicklungsagentur USAID sagte, nötig sei eine „Vision“ für eine an den Armen orientierte industrielle Entwicklung. Allerdings schaffen die Ausdehnung des internationalen Rechtsschutzes für geistiges Eigentum und die Deregulierung von Investitionsbedingungen, wie sie zum Beispiel die Europäische Union und die USA in bilateralen Handelabkommen mit Entwicklungsländern forcieren, neue Hürden für die Verwirklichung einer solchen Vision. Die südostasiatischen Wirtschaftswunderländer, die oft als Vorbild dienen, hatten noch viel größere Politikspielräume.

Eine Abgrenzung von Wertschöpfungsketten von der Privatsektorförderung offenbart nach Ansicht von DIE-Mitarbeiter Altenburg zudem einige Zielkonflikte, die in der Diskussion gern übersehen würden – etwa den zwischen Armutsbekämpfung und Effizienz: Nicht jeder Kleinbetrieb lässt sich zu einem effizienten Zulieferer ausbauen. Für Stefan Denzler von der Abteilung Entwicklungszusammenarbeit im Schweizerischen Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) gibt es eine Gruppe „nicht wettbewerbsfähiger Armer“, die als Zielgruppe für Wertschöpfungsketten nicht in Frage kommen. „Der Kartoffelbauer in Peru, der 200 Kilometer entfernt von der nächsten Überlandstraße lebt, kann nicht zum Zulieferer für McDonald’s aufgebaut werden.“

Vielleicht nicht, entgegnete John Horton von der Interamerikanischen Entwicklungsbank auf der Berliner Konferenz. Aber das macht ihn noch nicht zu einem hoffnungslosen Fall, der keine Unterstützung verdiene. Für den peruanischen Kartoffelbauern muss eben wieder die weite Definition für Wertschöpfungskette gelten: Für ihn geht es zunächst darum, die Subsistenzwirtschaft zu überwinden und auf dem nächsten Markt etwas Mehrwert zu erwirtschaften. (ell)