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Kontroverse über „Heiligendamm-Prozess“

„Heiligendamm-Prozess“ heißt eine Initiative, die beim G8-Gipfel im gleichnamigen Ostseebad beschlossen wurde. Die Gruppe der acht führenden Industriestaaten (USA, Kanada, Japan, Deutschland, Britannien, Frankreich, Italien und Russland) hat die O5 („Outreach 5“: China, Indien, Südafrika, Mexiko und Brasilien) verbindlich zu Gesprächen am Rand der nächsten beiden G8-Gipfel eingeladen. Außerdem wurde vereinbart, in kontinuierlichen Gesprächen vier Themenkomplexe gemeinsam anzugehen: Innovationsförderung, Investitionsförderung, Entwicklung mit besonderer Berücksichtigung Afrikas sowie Austausch klimafreundlicher Technologien. Darüber, ob diese Vereinbarung als positiver Fortschritt zu bewerten ist, gehen die Meinungen auseinander.

Die G8 steht unter massivem Legitimationsdruck – nicht erst seit Heiligendamm. Zwar wäre es abwegig, Staats- und Regierungschefs generell die Berechtigung abzusprechen, sich zum Gedankenaustausch in mehr oder weniger entspannter Runde zu treffen. Dennoch ist die Kritik an der Institution begründet. Die G8 ist ein exklusiver Club, der Entscheidungen von globaler Tragweite fällt, die weit über das Territorium der vertretenen Regierungen hinauswirken. Schuldenerlasse für die ärmsten Länder und die Bekämpfung von HIV/AIDS in Afrika sind nur zwei Beispiele. Die meisten betroffenen Staaten werden in die Entscheidungsfindung gar nicht einbezogen.

Um Offenheit zu demonstrieren, lud die Bundesregierung zum G8-Gipfel nach Heiligendamm auch fünf afrikanische Staatschefs zu einem 90-minütigen Gespräch mit anschließendem Fototermin. Einfluss auf die Beschlüsse hatte das nicht. Die G8 hatte ihre Afrika-Deklaration schon am Abend zuvor veröffentlicht.

Die Staats- und Regierungschefs der O5 wurden dagegen immerhin an einer gemeinsamen Erklärung beteiligt. Wenig überraschend beschwört das Dokument Kooperation. Es ist ja auch schon längst klar, dass weder die G8 noch die einflussreichsten Schwellenländer die größten Herausforderungen der Weltwirtschaft allein bewältigen können. Dem Vorschlag des britischen Noch-Premiers Tony Blair, deshalb die G8 zur G13 zu erweitern, schlossen sich die anderen Club-Mitglieder in Heiligendamm aber nicht an. Aus Sicht der Bundesregierung muss „die Wertegemeinschaft“ und „die Funktionsfähigkeit“ der Gruppe erhalten bleiben. Statt dessen rief die G8 mit den O5 den „Heiligendamm-Prozess“ ins Leben. In zwei Jahren sollen die Ergebnisse beim G8-Gipfel in Italien präsentiert werden. Was konkret zu erwarten ist, geht aus der dürren Erklärung von G8 und O5 nicht hervor.

Fest steht, dass die Agenda des „Heiligendamm-Prozesses“ drängende globale Probleme wie den Klimawandel oder die Instabilität der Weltfinanzmärkte allenfalls indirekt berührt. Folglich fehlt dem Prozess das, was Politikwissenschaftler „Output-Legitimation“ nennen: Existenzberechtigung durch die Ergebnisse des gemeinsamen Handelns für betroffene Menschen.

Doch selbst wenn sich G8 plus O5 an die großen Menschheitsthemen herangewagt hätten, blieben weite Teile der Weltbevölkerung ausgeklammert. Der exklusive Club der G8 würde nicht dadurch repräsentativer und transparenter, dass er eine Handvoll zusätzlicher Mitglieder in seinen Reihen aufnähme. Befremdlich wirkt in diesem Zusammenhang der Versuch der G8, die Länder der O5 auf die „gemeinsamen Verantwortlichkeiten für die Entwicklung, mit besonderem Augenmerk auf Afrika“ festzulegen. Es hat den Anschein, als wollen alte und neue Geber ihre Claims abstecken – selbstredend ohne die betroffenen Länder Afrikas auch nur zu Rate zu ziehen. Die G8 bestärkt so den Eindruck, ein anachronistisches Relikt aus dem letzten Jahrhundert zu sein – ähnlich dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.

Dabei gäbe es eine Alternative. Die UN-Generalversammlung beschloss jüngst, den bislang schwachen Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) zu stärken und unter seinem Dach alle zwei Jahre ein hochrangiges Forum für Entwicklungszusammenarbeit (Development Cooperation Forum) tagen zu lassen. Es soll sich mit den Strategien und Finanzierungsfragen befassen und die Kohärenz der Aktivitäten der verschiedenen Partner fördern. Am Pilottreffen Anfang Juli in Genf waren mit Ausnahme Italiens alle G8- und 05-Mitglieder beteiligt – ebenso wie zahlreiche Länder Afrikas, Asiens und Lateinamerikas. Das wäre das richtige Forum gewesen, um auf Augenhöhe alle Fragen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zu beraten.

Die G8 spiegelt die internationalen Machtstrukturen der 1970er Jahre wider. Die Gruppe steht deshalb nicht nur vor einer Legitimitäts-, sondern auch vor einer Effizienzkrise. Weil die Entwicklungsländer nicht dabei sind, kann die G8 keine Prioritäten für die internationale Gemeinschaft setzen. Das reduziert ihre Chancen, Lösungen für drängende globale Probleme voranzubringen. Der Gipfel in Heiligendamm war ein Schritt in die richtige Richtung, doch viele Fragen zur Repräsentativität bleiben offen.

Formal war die G8-Erweiterung kein Tagesordnungspunkt des diesjährigen Gipfels. Aber das Verhältnis zu wichtigen Schwellenländern war dennoch ein zentrales Thema. Am Ende war Heiligendamm geprägt von einem Schritt hin zur Formalisierung der Beziehungen zwischen G8 und O5.

Natürlich waren die O5 bereits früher zu erweiterten Verhandlungen über ausgewählte Themen auf G8-Gipfeln eingeladen. Aber es war stets das Vorrecht des jeweiligen Gastgebers, zu entscheiden, wer als Outreach-Land beteiligt wurde. 2003 hatte der französische Präsident Jacques Chirac verschiedene Schwellenländer zur Diskussion der diffusen Tagesordnung von Evian eingeladen. Zwei Jahre später verband der damalige britische Premier Tony Blair in Gleneagles die Beteiligung der O5 beim Thema Klimawandel und Energiesicherheit mit der Beteiligung Afrikas an den Diskussionen zu Schuldenerlass und Entwicklungshilfe.

Vergangenes Jahr wollte Russlands Präsident Vladimir Putin zunächst nicht einmal die O5 nach St. Petersburg einladen. Schließlich waren sie doch dabei, und das zeigte, dass die Logik, unverzichtbare politische Führer einzubeziehen, das Gastgeber-Vorrecht übertrumpft hat. Die Idee, dass die O5 in ihren jeweiligen Regionen als Anker für G8-Aktivitäten fungieren, findet immer breitere Anerkennung. Zusätzlich schwächten Bedenken zu Russlands „gelenkter Demokratie“ das Argument, die G8 seien ein demokratischer Club. Die Tür öffnete sich nicht nur für gestandene Demokratien wie Indien und Brasilien, sondern auch für das autoritär regierte China.

In Heiligendamm wurden die O5 zu den beiden nächsten Gipfeln offiziell eingeladen. Und es wurde beschlossen, dass dieser Einladung eine Institutionalisierung folgen muss. Die OECD soll den „Heiligendamm-Prozess“ begleiten; ob die G8 ein ständiges Sekretariat bekommt, ist noch offen. Es war jedenfalls das erste Mal, dass die G8, die grundsätzlich eher informell über Politik berät und nicht bindende Abkommen beschließt, eine formale multilaterale Institution wie die OECD mit einer solchen Aufgabe betraut hat. Es ist heute Konsens, dass die großen internationalen Herausforderungen nicht ohne die großen Länder des Südens angegangen werden können. Tony Blair beispielsweise ist überzeugt, dass der in Heiligendamm erreichte Durchbruch beim Thema Klimawandel nicht möglich gewesen wäre ohne den anhaltenden Dialog zwischen G8 und O5 seit Gleneagles 2005.

Bedeutet der „Heiligendamm-Prozess“, dass die G8 den O5 möglicherweise die Mitgliedschaft in einer G13 anbieten? Andererseits: Wollen diese Länder überhaupt einem solchen Club angehören? Immerhin verfügen sie alle über verschiedene andere Optionen außerhalb der G8, zum Beispiel die Stärkung der alten Idee von der Solidarität innerhalb der Dritten Welt sowie neuer regionaler Vereinigungen. So könnte sich der Spielraum für die Heranführung Chinas an demokratische Regierungsstrukturen bald wieder verkleinern, wenn die chinesische Führung beschließen sollte, sich nicht weiter um die G8 zu bemühen.

Mit diesen Fragen zur Erweiterung beschäftigt sich nicht nur die G8 intern, sondern auch die O5, wie ihr Treffen in Berlin vor dem Heiligendamm-Gipfel gezeigt hat. Einige Stimmen aus diesen Ländern fordern sogar, einen eigenständigen O5-Gipfel zu etablieren. Die zukünftige Relevanz der G8 sowohl für den Aufbau einer inklusiven globalen Politik-Architektur als auch für die Definition internationaler Ziele hängt ab von der Bereitschaft und der Fähigkeit der O5-Länder, sich zu beteiligen. Wie das gelingt, dürfte freilich auch davon abhängen, wie sich die neue Kooperation in andere komplexe Verhandlungen der UN oder der WTO einbringt.