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Sinnvolle Hilfe

„Eine helfende, keine gierige Hand“

von Eduardo Araral
In den letzten Jahrzehnten haben viele asiatische Länder spektakuläre Fortschritte gemacht. Ihre Regierungen zeigen zunehmend Interesse an Afrika. Was können die Geber daraus lernen? Diese Frage diskutierte Hans Dembowski mit Eduardo Araral von der Lee Kuan Yew School of Public Policy an der National University von Singapur. [ Interview mit Eduardo Araral ]

Was ist das Problem an westlicher Entwick­lungshilfe?
Der Dekan der Lee Kuan Yew Schol of Public Policy, Professor Kishore Mahbubani, sprach im Februar 2008 in E+Z über die Entmystifizierung westlicher Hilfe. Hier daher nur drei seiner Argumente:
– Die Hilfe geht nicht an die ärmsten oder bedürftigsten Länder, sondern an die, die die Außenpolitik der Geberländer unterstützen. Laut Mahbubani erhalten Ägypten und Israel mehr US-Hilfe als ganz Afrika südlich der Sahara zusammen.
– Die westlichen Länder drehen ohne Zögern den Hahn zu, wenn ein Empfängerland ihre außenpolitische Linie nicht unterstützt. Als Beispiel führte er die Drohung der USA an, afrikanischen Ländern die Hilfe zu streichen, sollten sie nicht die US-Position zum Internationalen Strafgerichtshof teilen.
– Das Gros der Hilfe wird durch kontraproduktives Verhalten der Geberländer wiederaufgehoben. Wegen des EU-Protektionismus etwa verlieren Entwick­lungsländer jährlich fast 700 Milliarden Dollar an Exporteinnahmen – dabei beträgt die gesamte ODA nicht einmal 100 Milliarden pro Jahr.

Gibt es trotzdem Umstände, unter denen externe Hilfe die Entwicklung eines Landes fördern kann?
Ja, wenn gute Leute an der Regierung sind, die gute Absichten haben, denen aber die Ressourcen fehlen, um die Regierungsführung zu verbessern. Beispiele sind Ruanda, Liberia, Vietnam, Osttimor und Indonesien. Man sollte Hilfe dazu nutzen, Reformpolitiker und die Fundamente eines sich entwickelnden Staates zu stützen. Wenn Länder mit habgierigen und kleptokratischen Führern Hilfe erhalten, verschlimmert das die Lage nur.

Wir im Westen neigen dazu, uns Sorgen um die Demokratie zu machen, aber in Asien gibt es reichlich Beweise dafür, dass autoritäre Regime eine ökonomische Dynamik und politische Liberalisierung bewirken können. Die westlichen Geber sind ja auch sehr interessiert daran, mit der kommu­nistischen Führung Vietnams zu kooperieren. Geht ein autoritäres Regime nicht meist mit Machtmissbrauch, Korruption und Mangel einher?
Meistens schon, aber es gibt Ausnahmen. Es gibt autoritäre Regierungssysteme mit verschiedenen Abstufungen – von absolutistischen und ­despotischen Formen wie in Nordkorea bis zu entwick­lungsorientierten wie in Vietnam und China. Autoritäre Regime haben nicht das Monopol auf Machtmissbrauch, Korruption und Mangel. Einige Regime in Südasien und Südostasien, die sich selbst demokratisch nennen, sind keinen Deut besser.

Vietnam und Burma haben beide nicht gewählte Regierungen. Vietnam fährt aber offensichtlich besser. Warum?
Burma wird von einer kleinen Gruppe Militärgenerälen regiert, die sich immer noch der Ideologie der Autarkie verschreiben. Ihre Haltung ist nach innen gekehrt und höchst misstrauisch gegenüber dem Westen. Die Generäle kämpfen mit der Legitimitätsfrage, seit sie 1988 die Wahlen kippten; zudem müssen sie sich mit verschiedenen ethnischen Gruppen herumschlagen, die sich von Myanmar lösen wollen. Tatsächlich ist die militärische Führung unsicher. Dazu kommen die vom Westen auferlegten Wirtschaftssanktionen, die nur die Not des Volkes verschlimmern und die Ideologie des Militärs verhärten. Das war schon immer ein Teufelskreis. Die Lage ist aber nicht nur düster. Das Land hat eine neue Verfassung, für nächstes Jahr sind Wahlen angekündigt und es gibt Spuren von Dialog – mit der Obama-Regierung und der burmesischen Opposition. Burma könnte von anderen südostasiatischen Ländern – wie den Philippinen, Thailand und Indonesien – lernen, von einer militärischen zu einer zivilen Regierung überzugehen.

Warum ist die autoritäre Regierung in Vietnam so anders?
Vietnam hat nicht Burmas Probleme. Das Land wird von einer aufgeklärten Kommunistischen Partei (CPV) regiert, in der das Militär nur ein Bestandteil ist. Es gibt verschiedene Rechenschaftsmechanismen, darunter Wahlen innerhalb der Partei und Dezentralisierung. Die CPV ist pragmatisch und selbstbewusst. Sie hat ihr koloniales Gepäck hinter sich gelassen. Ein Jahrzehnt nach dem Sieg über die USA und nach den katastrophalen Folgen von zentraler Planung und dem Zusammenbruch ihrer Schirmherrin, der früheren Sowjetunion, machte Vietnam eine Kehrtwende und führte die Marktwirtschaft ein. Heute ist man recht offen. Vietnam trat der WTO bei und wurde zum Liebling ausländischer Investoren und Geber. Es erntet die Vorteile einer Marktwirtschaft, die die Legitimierung der CPV ebenso wie ihren Reformkurs stärkt – eine positive Eigendynamik ist entstanden.

Gibt es irgendein Muster für ein funktionierendes Entwicklungsregime?
Da gibt es verschiedene Faktoren. Als Erstes bieten Entwicklungsregime eine helfende Hand an und strecken sie nicht gierig aus. In einigen asiatischen Ländern zeigt sich das durch eine wirtschaftsfreundliche Politik, die auf einer engagierten, professionellen Bürokratie im Weberschen Sinne basiert. Die Regierungsbehörden in Ländern wie Taiwan, Japan, Südkorea und Malaysia haben Industrien gefördert, Favoriten ausgewählt und auf den Weltmarktwettbewerb vorbereitet. Die Webersche Bürokratie ist also in die Wirtschaft eingebettet. Zugleich muss sie die Autonomie besitzen, sich nicht durch Interessensgruppen vereinnahmen zu lassen. Diese Balance ist nicht einfach, wie sich in Fallstudien zeigen wird. Eine weitere Grundvoraussetzung für ein Entwick­lungsregime ist politische Stabilität. Langfristige Visionen sind notwendig, zusammen mit anhaltenden Bemühungen auf dem hart umkämpften Weltmarkt.

Was können die Geber daraus lernen?
Die grundlegende Lehre daraus ist nicht neu. Kurz­fristig muss, wenn Institutionen schwach, schlecht oder nichtexistent sind, eine Koalition reformerischer Führungskräfte gefördert werden. Ein guter Anfang ist es, Auslandsstipendien an vielversprechenden Nachwuchs zu vergeben, der in einflussreiche Positionen aufsteigen kann. Junge, im Ausland ausgebildete Staatsbürger bilden oft den Boden für Reformen. Chile ist ein gutes Beispiel dafür, auch die Colombo Plan-Stipendienvergabe in Singapur. Aber es reicht nicht, Reform-Koalitionen zu unterstützen. Mittel­fristig müssen die Geber grundlegende Institutionen und Umsetzungsmechanismen zu stärken helfen. Das ist wichtig, damit Entwicklungsländer es aus einem Teufelskreis in eine positive Eigendynamik schaffen, wo die helfende Hand gefördert und Gier begrenzt wird. Beschränkungen sind wichtig, weil Menschen nun mal keine Engel sind.

Das klingt sehr nach dem, was in der Geberrhetorik unter „Good Governance“ diskutiert wird.
Der Punkt ist: Institutionelle Reformen brauchen Zeit und Geduld. Man braucht Vorkämpfer und Koalitionen, die die Reform unterstützen. Wie der Minister Mentor von Singapur Lee Kuan Yew gerne fragt: „Wie kann es eine gute Regierung geben ohne gute Leute in der Regierung?“ Die Geber müssen kreativ sein, um dauerhaft Reformvertreter und -koalitionen zu fördern und Reformen in Schwung zu halten, damit eine positive Eigendynamik entsteht.

Den westlichen Regierungen ist es im Großteil Subsahara-Afrikas nicht gelungen, Entwick­lung zu fördern. Werden die asiatischen Regierungen erfolgreicher sein? Das Interesse an einer asiatisch-afrikanischen Zusammenarbeit wächst.
Das bezweifle ich. Die Afrikaner können sich nur selbst helfen. Schließlich sind die Anreize für ein Engagement in Afrika für asiatische und westliche Regierungen die gleichen, wenn auch ihre Ansätze sich unterscheiden. Beide haben ein Interesse daran, Waren zu verkaufen, inklusive Waffen, und sie wollen Zugang zu Ressourcen. Die Entwicklungshilfe-Lobbies in Japan, Korea und China haben die gleichen Motive wie ihre Kollegen im Westen.

Aber die asiatischen Länder haben keine koloniale Vergangenheit in Afrika.
Ja, sie haben weder koloniales Gepäck noch koloniale Ambitionen. Die Chinesen haben ein rein wirtschaftliches Interesse an Afrika. Es sind Chinas Staatsunternehmen – kurz SOE –, die mit afrikanischen Regierungen Geschäfte machen. Ihre Beziehung ist geschäftlich und daher sind es auch ihre Motive und Praktiken. Ein weiterer Unterschied ist, dass die chinesische Regierung ihren Ruf auf keinen Fall durch Wirtschaftskorruption schädigen will. Sie untersagen den SOEs offiziell, sich auf Korruption einzulassen. China ist darin weltweit mit am härtesten: Bereits bei Korruption in Höhe von 10 000 Dollar droht die Todesstrafe. Andererseits ist es in Chinas Interesse, dass seine Staatsunternehmen in Afrika Handels- und Bergbauverträge abschließen. Es gibt also auch große Anreize, ein Auge zuzudrücken. Das ist das chinesische Dilemma in Afrika, aber China kann damit umgehen. Wenn die Volksrepublik eine der führenden Nationen der Welt werden will, könnte sie damit anfangen, Korruption in ihren Staatsunternehmen im Ausland genauso zu sanktionieren wie im Inland. Doppelmoral würde Chinas Ruf nur schaden.

In den letzten Jahrzehnten haben afrikanische Intellektuelle begonnen, westliche Hilfe scharf zu kritisieren. Sie habe zu Abhängigkeit und schlechter Regierungsführung geführt und dazu, dass die nationalen Politiker die Interessen der Menschen vernachlässigen. Wie beurteilen Sie Autoren wie aktuell Dambisa Moyo oder Axelle Kabou vor einigen Jahren?
Moyos Hauptargument wiederholt tatsächlich das von Kabou von 1991. Sie argumentiert, dass unbegrenzte Entwicklungshilfe an afrikanische Regierungen Abhängigkeit gefördert, Korruption angeregt und letztlich zu einer Fortsetzung von schlechter Regierungsführung und Armut geführt habe. Aber Moyo legt keine glaubhaften empirischen Fakten für die kausale Verbindung zwischen Entwicklungshilfe und den Problemen Afrikas vor. Sie ignoriert zudem zahlreiche Studien, die zeigen, dass Entwicklungshilfe selbst in schwachen und vulnerablen Ländern wie Kambodscha funktionieren kann. Hilfe der Asiatischen Entwicklungsbank und eine lobenswert integre politische Führung schufen dort eines der besten ­öffentlichen Wasserversorgungssysteme der Welt. Auch der erfolgreiche Wiederaufbau der indonesischen Provinz Aceh nach dem Tsunami von 2004 ist ein gutes Beispiel dafür, dass Hilfe Teil der Lösung sein kann und nicht des Problems. Auch hier war eine kompetente, nicht korrumpierbare Führung der Schlüssel zum Erfolg.