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Fragile Staaten

Die R2P-Kontroverse

von Ramesh Thakur, Mary Ellen O'Connell
 Skulls at the genocide memorial in Kigali

Skulls at the genocide memorial in Kigali

2005 verabschiedeten die UN das Prinzip „Responsibility to Protect“ (R2P). Demnach dürfen Völkermord, ethnische Säuberung und andere Verbrechen gegen die Menschlichkeit mit Waffengewalt verhindert werden. Doch R2P bleibt umstritten. Befürworter sagen, die internationale Gemeinschaft dürfe schreckliche Verbrechen nicht tolerieren. Skeptiker halten dagegen, R2P fördere mit dem Eintreten für eine Art gerechten Krieg einen neuen Militarismus. [ Streitgespräch von Ramesh Thakur und Mary Ellen O’Connell ]

Ramesh Thakur: Internationales humanitäres Recht dient dem Schutz von Menschen. Es war das Ziel der UN, solches Recht zu schaffen und durchzusetzen – und das geschah durchaus erfolgreich. Zumindest hat es bislang keinen Dritten Weltkrieg gegeben. Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es aber noch viele bewaffnete Konflikte. Ihre Zahl stieg bis in die frühen 1990er und ging seither etwas zurück.

Internationales Recht verbietet zwischenstaatliche Kriege – mit der einzigen legitimen Ausnahme der Verteidigung gegen einen bewaffneten Angriff. Heute aber wüten Kriege häufig innerhalb eines Landes. Manche Regierungen missbrauchen das Souveränitätsprinzip als Lizenz zu töten, andere sind zu schwach, die Bevölkerung vor Milizen zu schützen.

Generell gilt, dass der Zusammenbruch oder der Missbrauch von Staatlichkeit zu Mord oder sogar Völkermord führt. In heutigen Bürgerkriegen sind bis zu 90 Prozent der Opfer Zivilisten. Massenhaft werden Menschen vertrieben und leiden unter Krankheiten. Wenn die UN ihr Mandat in puncto internationale Sicherheit wirklich ausüben wollen, müssen sie Zivilisten schützen. Sonst werden wir weiterhin Zeugen von Massenmorden werden.

Nach dem herkömmlichen Souveränitätsverständnis sieht das Völkerrecht nur Staaten als Träger von Rechten und Pflichten – egal, wie sie ihre Bürger behandeln. Es muss jedoch auch festgestellt werden, dass Individuen Rechte haben. Internationale Menschenrechtsnormen verbieten Gräueltaten, aber ermächtigen die internationale Gemeinschaft dazu, von solchen Verbrechen bedrohte Zivilisten zu schützen.

Die Philosophie der Menschenrechte stammt aus Europa, aber sie ist kein Ausdruck westlichen Triumphs – auch wenn viele Menschen in Entwicklungsländern das denken. In Wirklichkeit sind die Menschenrechte ein Schuldeingeständnis, die Antwort auf die dunkle, gewalttätige Seite der Menschen, die sich in der europäischen Geschichte oft gezeigt hat. Die Menschheit braucht universelle Werte, und das sind die Menschenrechte.

Die UN sind die multilaterale Organisation, die bestimmt, wann militärische Gewalt legal ist. Das ist, wie erwähnt, im Fall der Selbstverteidigung so oder wenn ein Mandat des Sicherheitsrates vorliegt. R2P bedeutet, dass die UN militärische Gewalt gutheißen darf – und muss – , um Menschen zu schützen.

Die Globalisierung bietet zwar viele Chancen: höhere Produktivität, mehr Wachstum und bessere Armutsbekämpfung. Aber es gibt auch negative Aspekte: Zum Beispiel werden Waffen und gefährliche Drogen leichter zugänglich. Einigen Staaten fällt es immer schwerer, das Gewaltmonopol durchzusetzen. Die seit dem Westfälischen Frieden herrschende Vorstellung von Souveränität erodiert.

Dazu gilt, dass Nationalstaaten voneinander abhängig sind. Souveränität kann also nicht absolut sein – und war es nie. Es ist wichtig, sie als Instrument für die Sicherheit von Staatsbürgern zu verstehen. Der Missbrauch auf Kosten dieser Menschen darf nicht toleriert werden. Auch innerstaatliches Handeln muss deshalb internationalen Standards entsprechen.

Der Schutz der Menschen und die Verfolgung von Verbrechern sind eng miteinander verknüpft. Bis in die 1990er konnten sich Tyrannen sicher sein, dass sie nie zur Rechenschaft gezogen würden. Das hat sich geändert. Gerichte in allen Ländern können Verbrechen gegen die Menschlichkeit ahnden. Die UN-Charta wurde nicht verabschiedet, um Tätern aus dem Staatsapparat Straffreiheit zu gewähren. Sie soll Menschen und ihre Rechte zu schützen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg fällten die Tribunale in Nürnberg und Tokio zweifellos Siegerurteile. Aber es waren keine Lynch-Mobs, und diese Gerichte haben das internationale Strafrecht bereichert. Heute gibt es den Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag (ICC). Und während R2P Opfer vor Gewalttaten schützt, kann der ICC die Täter bestrafen.

Mary Ellen O’Connell: Statt R2P in diesem Sinne brauchen wir ein anderes R2P – eines, das von „Verantwortung zum Frieden“ (Responsibility to Peace) spricht. Denn Frieden ist das größte Menschenrecht, von dem alle anderen abhängen. Aber er wird jetzt vom neuen Militarismus in Frage gestellt.

Auf Ideen kommt es an, und die Idee, Frieden zu schaffen, ist noch recht jung. Schon immer hatten Philosophen die Vision, dass die internationalen Beziehungen friedlich geregelt werden sollten. Aber erst seit 200 Jahren denken auch politische Führer in diese Richtung. 1907 erklärten sie es für illegal, zur Schuldeneintreibung Krieg zu beginnen. Zuvor galt die Entscheidung über Krieg und Frieden als unantastbares Recht des Souveräns. Die schockierende Katastrophe des Zweiten Weltkriegs ließ Regierungen dann die UN gründen. Gewalt in internationalen Beziehungen wurde für illegal erklärt – außer es handelte sich um Selbstverteidigung oder der Sicherheitsrat erteilte das entsprechende Mandat.

In den USA ist es mittlerweile üblich, die UN als anachronistischen Misserfolg zu sehen – zu Unrecht. Die UN haben eine Norm gegen die Eroberung anderer Staaten durchgesetzt, was die erste Bush-Regierung schätzte, als Saddam Hussein 1991 in Kuwait einfiel. Die internationale Gemeinschaft wandte sich geschlossen gegen diesen Gewaltakt, eine weltweite Koalition befreite Kuwait.

Damals hoffte man, dass die UN eine umfassendere und erfolgreichere Friedensordnung durchsetzen würde. Stattdessen kam die Ansicht auf, Gewalt sei für verschiedene Zwecke nutzbar. Die Diskussion über „humanitäre Interventionen“ war der erste Schritt. Dann wurde Serbien rechtswidrig wegen des Kosovo bombardiert. Die Nato schuf damit einen Präzedenzfall für den Irak-Krieg im Jahr 2003.

Michael Ignatieff, ein bekannter Menschenrechtsexperte, sprach sich für den Irak-Krieg aus, weil er – so wie der Krieg im Kosovo – aus humanitären Gründen geführt werde. Allerdings ging er nicht auf die vielen schlimmen Kollateralschäden im Krieg ein. Ignatieff theoretisiert abstrakt über das kleinere von zwei Übeln. In Wirklichkeit aber hat die Militärintervention im Irak mehr Schaden angerichtet, als sie geholfen hat. Dieser Krieg lässt sich nicht humanitär rechtfertigen.

Die Idee chirurgisch-präziser Interventionen klingt gut. Aber in Wirklichkeit ist das Militär eine recht stumpfe Waffe und taugt eigentlich nur zur Verteidigung gegen gewaltsame Angriffe. In Liberia und Sierra Leone verschlimmerten sich die Bürgerkriege, als andere westafrikanische Länder militärisch eingriffen.

Der Nutzen von Militäreinsätzen wird also häufig überschätzt. In Ruanda waren 1994 Peacekeeper vor Ort. Aber sie waren nicht in der Lage, den Genozid zu verhindern. Vielleicht verschlimmerte ihre Präsenz sogar die Tragödie, weil sie ein falsches Sicherheitsgefühl weckte. Das Gleiche gilt für die Friedenstruppen in Srebrenica.

Ich sage nicht, dass konventionelles Peacekeeping sinnlos wäre. Im Gegenteil, es kann viel Gutes bewirken – wie im Moment in Burundi, in Zypern und anderswo der Fall. Aber wenn Truppen mit Gewalt Katastrophen verhindern sollen, brauchen sie die nötigen Ressourcen. Schlecht ausgestattete Truppen mit einem schwachen Mandat bringen nichts. Es ist aber sehr unwahrscheinlich, dass Regierungen jemals für den Erfolg ausreichende Mittel bewilligen werden.

Der Irak-Krieg hat Milliarden, vielleicht sogar mehr als eine Billion US-Dollar gekostet. Dennoch ist ein friedlicher, stabiler Irak in weiter Ferne. Ich glaube nicht, dass es jemals eine gut finanzierte, robuste Intervention, die die humanitäre Lage wirklich verbessert, geben wird. Unterdessen intervenierte Äthiopien mit US-Unterstützung in Somalia, und es wird laut über einen Angriff auf den Iran nachgedacht. Wir haben es hier also jetzt mit einem neuen Militarismus zu tun, den die R2P-Diskussion gefördert hat. Sie unterstützt die Idee, Krieg sei für eine gute Sache erlaubt – und mithin auch für andere gute Zwecke.

Ramesh Thakur: Ich stimme Ihnen weitgehend zu. Ich war immer gegen die Intervention im Kosovo, obwohl die UN sie nachträglich abgesegnet haben. Diese Intervention bereitete den Irakkrieg vor. Es ist wirklich paradox, wenn man Gewalt mit Gewalt vorbeugen will. Es liegt auf der Hand, dass man da sehr vorsichtig sein muss.

Offensichtlich haben große Mächte keine Angst davor, irgendwo zu intervenieren. Arme Länder dagegen fürchten Invasionen. Um solche Bedenken auszuräumen, muss der Sicherheitsrat ausgewogener und transparenter werden. Die Generalversammlung muss den Sicherheitsrat zur Rechenschaft ziehen können, und der Sicherheitsrat rechtlich dem ICC untergeordnet werden. Andernfalls bleibt die Glaubwürdigkeit von Interventionen – auch humanitären – fragwürdig. Es fällt ohnehin auf, dass das permanente Mitglied, das am häufigsten sein Veto-Recht ausübt, nicht Russland oder China ist, sondern die USA. Und als die UNESCO Frieden als Menschenrecht festschreiben wollte, wandten sich die USA dagegen, weil es das Kriegführen erschwert hätte.

Dennoch: Die UN ist keine pazifistische Organisation, und für Nicht-Pazifisten stellt sich die Frage, unter welchen Umständen – und nicht, ob überhaupt – Gewalt erlaubt und geboten ist. In Ruanda zum Beispiel hätte 1994 ein robustes Mandat geholfen. Daher unterstütze ich R2P.

Natürlich ist Prävention wichtiger als das Einschreiten im Katastrophenfall. Ja, wir brauchen langfristige friedliche Entwicklung und strukturellen Fortschritt, der Gesellschaften wohlhabender und stabiler macht. Aber das heißt nicht, dass wir jemals in einer Welt ohne Gewalt leben werden. Militäraktionen per se auszuschließen, hängt die Stange viel zu hoch. Interventionen gab es immer, es wird sie immer geben. Bei R2P geht es darum, dafür multilaterale Regeln zu schaffen, damit sie seltener werden – aber dafür mit ­Legitimität effizient geführt.

Mary Ellen O’Connell: Ich bin keine reine Pazifistin, ich akzeptiere Gewalt zur Selbstverteidigung. Das Problem ist, dass R2P zum illegitimen Gebrauch von Gewalt beigetragen hat. Und seien wir nicht naiv: Es ist wahrscheinlicher, dass westliche Truppen im Iran einmarschieren als in Sudans Krisenregion Darfur. Und wenn es keine Iraninvasion geben sollte, wird das De­saster im Irak der Grund sein – nicht multilaterale Normen. Wir brauchen Verantwortung für den Frieden. Wir brauchen nicht die fehlgeleitete Idee, mit Gewalt Gutes tun zu können. Das gilt umso mehr, als der Sicherheitsrat in absehbarer Zeit nicht reformiert werden wird.

Ramesh Thakur: R2P-Rethorik kann tatsächlich von mächtigen Regierungen missbraucht werden. Aber das gilt für jedes Prinzip und heißt nicht, dass R2P falsch wäre. Ein Einmarsch im Iran hätte mit R2P nichts zu tun. Das wahre Problem ist, dass das multilaterale System von der Kooperation und der Zustimmung der mächtigsten Länder abhängt. Wie lässt sich eine gerechte und stabile Weltordnung herstellen, wenn die mächtigsten Spieler sich über das Gesetz stellen? Im UN-Kontext gilt: Wenn nicht die USA gegen den Rest der Welt stehen, dann tut das der Westen.

Dieses Streitgespräch fand Ende letzten Jahres auf einer Konferenz in Bonn statt. Gastgeber waren die Stiftung Entwicklung und Frieden und das Internationale Konversionszentrum Bonn. Diese Dokumentation wurde von beiden Teilnehmern autorisiert.