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Dekarbonisierung

CO2-Steuer soll für Umverteilung sorgen

von Katja Dombrowski

Hintergrund

Gestiegene Spritpreise führten 2019 zu Massenprotesten in Ecuador.

Gestiegene Spritpreise führten 2019 zu Massenprotesten in Ecuador.

Die Bepreisung von CO2 ist ein vieldiskutiertes Instrument für Klimaschutz, das eine Reihe von Ländern bereits eingeführt haben. Experten halten es insbesondere für Entwicklungsländer für sinnvoll. Allerdings müssten die Armen vor negativen Folgen geschützt werden.

Nach Ansicht von Ottmar Edenhofer, dem Direktor und Chefökonom des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PiK), würde eine CO2-Steuer Ländern niedrigen und mittleren Einkommens (Low- and Middle Income Countries – LMICs) in mehrerer Hinsicht nützen. Zum einen könne sie steigenden Treibhausgasemissionen entgegenwirken, indem Güter und Dienstleistungen teurer werden, die mit hohen Emissionen verbunden sind. Diese Lenkungswirkung sei in LMICs besonders wichtig, da diese der Haupttreiber des weltweit steigenden CO2-Ausstoßes seien.

Gleichzeitig könne eine solche Steuer aber auch das – oft sehr niedrige – Gesamtsteueraufkommen erhöhen. „Das ist eine große Chance“, sagte Edenhofer auf der digitalen Konferenz „Climate risks and policies – Towards resilient low-carbon economies“ des Poverty Reduction, Equity and Growth Network (PEGNet) im März. Die Einnahmen könnten für Investitionen in erneuerbare Energien verwendet werden, aber auch, um andere gesellschaftliche Ziele zu erreichen, etwa die UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs).

CO2-Steuern in LMICs sollten möglichst progressiv sein, also reiche Menschen stärker belasten als arme. Oft ist das schon allein dadurch der Fall, dass Reiche mehr konsumieren, ihre Mobilität energieintensiver ist oder sie – im Gegensatz jedenfalls zu den ganz Armen – über Elektrogeräte wie Klimaanlagen, Kühlschränke und Waschmaschinen verfügen. Zusätzlich sind aber laut Edenhofer Ausgleichsmechanismen nötig, damit arme Haushalte durch die CO2-Bepreisung möglichst wenig belastet werden.

Die globale Transformation hin zu einer CO2-neutralen Lebens- und Wirtschaftsweise könnte insgesamt deutlich gerechter gestaltet werden, wenn die Industrieländer die LMICs stärker unterstützen würden, argumentiert der Klimawissenschaftler. So könnten beispielsweise multilaterale Banken dafür sorgen, dass die Kapitalkosten sinken, die in vielen LMICs sehr hoch seien. Zinsen könnten laut Edenhofer subventioniert und andere finanzielle Anreize geschaffen werden. „Dabei müssen wir besonders die kohleabhängigen Länder in den Blick nehmen.“ Das sind vor allem asiatische Staaten, allen voran China und Indien, aber auch beispielsweise Südafrika. Edenhofer zufolge machen die kohleaabhängigen Länder fast die Hälfte der Weltbevölkerung und auch der globalen Treibhausgasemissionen aus.

Wenn sämtliche Kohlekraftwerke in Betrieb gehen, die derzeit im Bau sind, werde das CO2-Budget, das noch verbleibt, um die Erderhitzung auf 1,5 Grad zu begrenzen, bereits überschritten. „Wir sind dann wesentlich näher an zwei Grad“, betont Edenhofer. Hoffnung mache, dass Kohle als Energieträger zunehmend unter Druck gerate, weil sie – etwa aufgrund von sinkenden Kosten der erneuerbaren Energien – immer weniger wettbewerbsfähig werde. Trotzdem passiere die Wende nicht von alleine. „Politische Maßnahmen sind nötig.“


Massenproteste

Dass eine Reform von Energiesubventionen auf heftigen Widerstand in der Bevölkerung stoßen kann, zeigt das Beispiel Ecuador. Die Regierung zog ihren Vorstoß, Subventionen für fossile Brennstoffe abzubauen, zurück, nachdem die Proteste dagegen im Herbst 2019 in Gewalt eskaliert waren. Wissenschaftlern zufolge ist die Reform allerdings nicht aus inhaltlichen Gründen gescheitert, sondern an schlechter Kommunikation: Forscher des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) kamen in einer Studie zu dem Ergebnis, dass das Land sämtliche Energiesubventionen streichen und aus den Steuer­mehreinnahmen die Realeinkommen des ärmsten Fünftels der Haushalte um zehn Prozent steigern könnte. Es würde sogar noch Geld übrig bleiben.

Der wichtigste Schlüssel für den Erfolg liegt den Wissenschaftlern zufolge darin, die Verteilungseffekte zu verstehen und zu steuern. In Ländern wie dem Senegal und Ghana, die Energiesubventionen abgebaut haben, ohne für Umverteilung und Ausgleich zu sorgen, zeigten sich negative Wirkungen. Weil Diesel und Flüssiggas teurer wurden, stiegen vor allem arme Haushalte vermehrt auf Kohle oder Brennholz um, wie Jan Lay vom German Institute for Global and Area Studies (GIGA) auf der Konferenz ausführte. Jan Steckel vom MCC ergänzte, dass sich zwar im Durchschnitt die Armut durch die Reform nicht vergrößerte, die Ärmsten aber von Jobverlusten betroffen waren und sogar ihre Essgewohnheiten veränderten, so dass sie weniger Kalorien zu sich nahmen.

Jörg Peters vom RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung – hält eine CO2-Bepreisung generell nicht für das optimale Klimaschutzinstrument in Entwicklungsländern. Er argumentiert, dass nur ein kleiner Teil der Emissionen überhaupt betroffen wäre. So stammten beispielsweise in Subsahara-Afrika (ohne Südafrika) die meisten Emissionen aus veränderter Landnutzung. Dahinter folgten Energie und Landwirtschaft. Bepreist würde aber nur der CO2-Ausstoß im Energiesektor. Zudem sei das Progressionskonzept für Entwicklungsländer nicht gut geeignet, denn ein Prozent des Einkommens einer reichen Person dort sei nicht vergleichbar mit einem Prozent des Einkommens einer armen Person. Es bestehe die Gefahr, dass sehr Arme durch eine CO2-Steuer in der Armut gefangen blieben.

Cash-Transfers könnten laut Peters Abhilfe schaffen. Allerdings hänge ihre Effektivität stark von den institutionellen Kapazitäten ab – und die seien in Entwicklungsländern oft schlecht, die Gefahr, dass Geld versickere, bei den Eliten lande oder durch Korruption unterschlagen werde, entsprechend hoch. Der Wissenschaftler spricht sich dennoch nicht generell gegenCO2-Preise aus. Vielmehr dränge der Klimawandel zu schnellem Handeln, und da müssten viele Instrumente zugleich genutzt werden.


Link
PEGNet Konferenz: Climate risks and policies – Towards resilient low-carbon economies.
https://www.pegnet.ifw-kiel.de/conferences/climate-risks-and-policies/


Katja Dombrowski ist Redakteurin von E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit /D+C Development and Cooperation.
[email protected]

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