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Reform des öffentlichen Sektors

Langer Atem nötig

von Andreas Foerster
Um Gebermittel sinnvoll verwenden zu können, müssen Regierungen vieler Entwicklungsländer ihre Leistungsfähigkeit steigern. International wird hauptsächlich über die Erhöhung der Mittel debattiert, Kapazitätsengpässe aber bleiben unberück­sichtigt. Die Reformbemühungen in Sambias Verwaltung zeigen, dass Capacity Development wichtig ist und viel Zeit erfordert. [ Von Andreas Foerster ]

Schwache Regierungsinstitutionen hemmen die Entwicklung in Afrika. Solange der öffentliche Sektor keine adäquaten Kapazitäten hat, führen höhere Staatseinnahmen aus Steuergeldern oder öffentlicher Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, ODA) nur bedingt zu besseren Dienstleistungen, Regulierungen und mehr Sicherheit. Teilweise wird sogar in Frage gestellt, ob die ODA – entgegen der Zusage der G8-Regierungen – angesichts geringer Aufnahmekapazität überhaupt erhöht werden soll.

Sambia ist ein Land mit akuten Kapazitätsproblemen. Wie in anderen Teilen Afrikas ist der öffentliche Dienst aufgebläht, seine Reallöhne aber sind gesunken. Dabei werden dafür fast die Hälfte der Staatseinnahmen oder 8,3 Prozent des BIP aufgewendet. Öffentliche Dienstleistungen sind mangelhaft und unzuverlässig. Dieses Jahr haben Lehrer und Beschäftigte im Gesundheitswesen monatelang gestreikt.

In den frühen 90er Jahren hat die sambische Regierung eine Verwaltungsreform konzipiert, die das Cabinet Office (CO) umsetzen sollte. In einem sektorübergreifenden Ansatz (SWAP) mobilisierten Weltbank, Britannien, Schweden und Finnland später 30 Millionen Dollar für den Zweck.

Der SWAP unterstützt vier Komponenten des Reformprogramms im öffentlichen Sektor:
– Beim „Rightsizing“ geht es um Strukturreformen der Ministerien. Zwischen 2002 und 2003 wurde die Zahl der im öffentlichen Dienst Beschäftigten um mehr als 20 Prozent auf rund 110 000 reduziert. Darunter litt aber die Qualität der Dienstleistungen massiv, speziell in ländlichen Gegenden. Als das CO das durch weitere Restrukturierungen beheben wollte, stieß es an seine eigenen Grenzen. Drei Abteilungen arbeiteten unabhängig voneinander an Reformansätzen. Das CO hat die Nachteile dieser Fragmentierung erkannt und restrukturiert sich nun zunächst selbst.
– Die Tarifreform der Gehälter im öffentlichen Dienst soll zwei Probleme lösen. Erstens ist das Lohnniveau zu niedrig, um das nötige fachliche, technische und leitende Personal dauerhaft zu halten. Zweitens ist das System durch Zulagen, die das Grundgehalt mehr als verdoppeln können, verzerrt. Folglich jagen viele Beamte Zulagen hinterher. Das Kabinett entschied 2003 neue Besoldungsrichtlinien mit höheren Grundgehältern und geringeren Zulagen, musste diese Entscheidung aber aufgrund des starken Widerstands der Gewerkschaften und des Finanzministeriums zurückziehen. Nach langem Aufschub wurden dieses Jahr neue Entwürfe zur Tarifreform entwickelt, die dem Kabinett demnächst vorgelegt werden.
– Zur Stärkung der öffentlichen Dienst­leistungen wurde ein Fonds zur Finanzierung innovativer Konzepte eingerichtet. Bis 2009 wurden insgesamt 18 Kleinprojekte mit einem Durchschnittsvolumen von 500 000 Dollar realisiert. Bisher fehlen den meisten Projekten jedoch strategische Perspektiven, und sie werden außerhalb der gängigen Verwaltungsabläufe umgesetzt. Deshalb werden sie sich ohne weitere Gebermittel wohl kaum auf Dauer etablieren.
– Die Gehaltsabrechnung soll computeri­siert werden. Die von Finanzministerium und CO verwalteten Gehälter wurden bereits auf das neue System übertragen. Dabei wurden Karteileichen beseitigt und die Personalstruktur der einzelnen Ministerien klarer definiert. Das System soll künftig auch von den Provinzverwaltungen angewandt werden, allerdings hat sich die Implementierung stark verzögert.

Wichtige Lektionen

Eine Evaluierung hat den schleppenden Reformfortschritt aufgezeigt und empfohlen, mehr darauf zu achten, wer das Programm tatsächlich vorantreibt. Zudem sollte die Geberhilfe flexibler gestaltet werden und sich mehr auf die Umsetzung als auf die Planung konzen­trieren. Deutlich wurde auch, dass unter den komplexen Bedingungen des Verwaltungsapparats der typische Zeithorizont von Politikern und Hilfsorganisationen – vier bis fünf Jahre – für wirkungsvolle Änderungen zu kurz ist.

Den zentralen Reformakteuren muss mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden. Eine relativ kleine Gruppe von Hauptverantwortlichen versteht die Situation am besten, sie kennt die Gründe für schlechte Leistungen und weiß am ehesten, wie Reformwiderständen zu begegnen ist. Auf der politischen Ebene wurden die Reformen zunächst vom Kabinettssekretär geleitet, der in direktem Kontakt zum Präsidenten stand. Nach seiner Pensionierung spielte das CO weiter die maßgebliche Rolle, die Zuständigkeit wechselte jedoch mehrfach zwischen verschiedenen Spitzenbeamten. Auch Schlüsselpersonen im Finanzministerium und den einflussreichen Gewerkschaften wechselten häufig.

Maßnahmen zur Kapazitätsstärkung sollten flexibel implementiert werden, da die Entscheidungen der sich ständig ändernden Gruppe der Hauptverantwortlichen nicht vorhersehbar sind. Flexible Umsetzung ist wichtiger als detaillierte Planung, da Chancen, wenn sie sich ergeben, opportunistisch genutzt werden müssen. In Sambia konzentrierten sich die Geber dagegen vor allem auf die möglichst genaue Umsetzung der einmal formulierten Pläne. Folglich lag dann den Restrukturierungen der Ministerien der Dezentralisierungsplan für den öffentlichen Dienst zugrunde, obwohl das Kabinett ihn zwischenzeitlich abgelehnt hatte. Eine regelmäßige Anpassung aller Pläne an veränderte Rahmenbedingungen sollte zur Norm werden.

Solche Flexibilität ist für den Erfolg wichtiger als die Anwendung internationaler „best practices“. Flexibilität ist auch wichtig, weil das Programm für den öffentlichen Dienst eng mit anderen Governancereformen zusammenhängt. Die computerisierte Gehaltsabrechnung etwa ist ein wichtiger Bestandteil der vom Finanz­ministerium gesteuerten Haushaltsreform, bei der es darum geht, alle Budgetprozesse künftig IT-basiert durchzuführen. Die ­Systeme wurden jedoch gemäß der jeweiligen ex-ante Planung separat installiert, so dass die Gehaltsdaten nicht direkt im Budgetprozess verwendet werden können. Obendrein fallen Lizenzgebühren für zwei separate SAP-basierte ­Systeme an.

Ein weiteres Beispiel für den hohen Stellenwert flexibler Implementierung sind die Entscheidungen, die Kostenstrukturen im sozialen Bereich berührten. Geber forderten mehr Personal im Gesundheits- und Bildungswesen, was aus sektorbezogener Sicht begründet ist. Mit Blick auf die Personalkosten des öffentlichen Dienstes wäre es jedoch wichtig gewesen, früh die Konsequenzen aufzuzeigen und aktiv verschiedene Optionen zu diskutieren. Stillschweigend wurde zudem akzeptiert, dass die Geber begannen, dem Gesundheitspersonal in ländlichen Gebieten selektiv Zusatzgehälter zu zahlen – was die Zulagenproblematik verschärfte. Bisher hat der SWAP keinen geeigneten Umgang mit solchen in der Planung nicht vorhergesehenen Herausforderungen.

Dennoch hat sich die Harmonisierung der Geber insgesamt als sinnvoll erwiesen. Bei Reformen im öffentlichen Sektor ist ein SWAP den fragmentierten Ansätzen einzelner Geber eindeutig überlegen. Deutlich wurde auch, dass die Kombination von Budgethilfe, Investitionskrediten und langfristiger technischer Zusammenarbeit große Vorteile hat.

Im Rahmen der Budgethilfe wurde ein Monitoringsystem etabliert, das die Reformfortschritte der Regierung jährlich überprüft. Es nutzt Indikatoren, die sich direkt auf die vier unterstützten Komponenten der Verwaltungsreform beziehen. Als sich einzelne Komponenten verzögerten, bot das Budgethilfemonitoring der Regierung einen Anreiz, Blockaden schneller zu überwinden. Investitionskredite beschleunigen Reformen durch schnelle Bereitstellung der nötigen Finanzmittel, und langfristige technische Zusammenarbeit leistete einen wichtigen Beitrag bei der Einführung der elektronischen Gehaltsabrechnung. Die Regierung Sambias hat jedoch technische Zusammenarbeit in weiteren Reformkomponenten abgelehnt, um nicht von zu gut abgestimmten Gebern und Instrumenten überrollt zu werden.

Insgesamt zeigt die Erfahrung mit dem SWAP in Sambia, dass zu ehrgeizige Reformansätze im öffentlichen Dienst nicht vielversprechend sind. Die meisten reichen Nationen haben Jahrzehnte gebraucht, um die Basis für einen effektiven öffentlichen Sektor zu schaffen. Geber, die wegen stockender Reformen ungeduldig werden, richten in Entwicklungsländern eher Schaden an als Gutes. Das Umschiffen schwacher Regierungskapazitäten durch Parallelstrukturen oder Nichtregierungsorganisationen kann kurzfristig zwar erfolgreich sein, birgt aber das Risiko, die Legitimität des öffentlichen Sektors zu untergraben. Die Accra Agenda for Action, in der sich Geber- und Empfängerregierungen auf Richtlinien für eine effektivere Entwicklungszusammenarbeit geeinigt haben, betont deshalb zu Recht den hohen Stellenwert langfristiger Kapazitätsentwicklung.