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Staatseinnahmen

Einfach, niedrig und gerecht

von Dirk Niebel
A healthy system taxes all who are engaged in economic activity according to their ability to pay: snack bar in Atitlan, Guatemala

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Deutschland unterstützt Entwicklungsländer bei der Reform ihrer Steuersysteme und verfolgt dabei sowohl einen multilateralen als auch einen bilateralen Ansatz. Dirk Niebel, der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, erläutert seine Politik. Von Dirk Niebel

Kürzlich habe ich Ghana besucht, im Land Projekte besichtigt und mit Regierungsvertretern gesprochen. Deutschland berät die ghanaische Regierung unter anderem dabei, ein mittel- und langfri­stiges Konzept zur Steuerpolitik zu erarbeiten, das ­Armut bekämpft und gezielt Wirtschaftswachstum fördert. Durch Organisationsberatung in der Steuerverwaltung konnten Verwaltungsverfahren standardisiert, Kosteneinsparungspotentiale identifiziert und Qualitätsindikatoren zum internen und externen Leistungsvergleich der Steuerverwaltung definiert werden. Eine IT-Beratung führte zu einer graduellen Automatisierung der internen Ablaufprozesse und zu einer Verbesserung der Kommunikation mit dem Steuerzahler. Außerdem zielte eine Beratung im Bereich Personalmanagement und -entwicklung darauf ab, Aus- und Fortbildungskonzepte zu modernisieren, Personalentwicklungskonzepte zu verbessern und die Effizienz der Personalrekrutierung zu erhöhen.

Ein Erfolgsbeispiel, das zeigt: Transparente und leistungsfähige öffentliche Finanzsysteme sind eine der wichtigsten Voraussetzungen dafür, dass Armut reduziert und Entwicklung vorangebracht wird. Mit einer vernünftigen Einnahmen- und Ausgabenpolitik verschafft sich der Staat auch Legitimität: Dem Bürger wird es leichter gemacht, sich mit seinem Staat zu identifizieren. Verfügt der Staat über Ressourcen, kann er auch aktiv die Rahmenbedingungen für das privatwirtschaftliche Engagement gestalten und zum Beispiel auch in Schulen und Gesundheitssysteme investieren. Kein Wunder also, dass die Unterstützung unserer Partnerländer bei der stärkeren Mobilisierung einheimischer Ressourcen eines der aktuellen Top-Themen auf der Entwicklungsagenda aller einschlägigen internationalen Gremien ist, von den Vereinten Nationen über die OECD bis hin zu G8 und G20.

Basis der Handlungsfähigkeit

Die Erhebung von Steuern gehört zu den Kernfunktionen eines Staates. Erst sie ermöglicht es dem Staat, seine Kernaufgaben wahrzunehmen und damit handlungs- und funktionsfähig zu sein. Deutschland wurde erst kürzlich vom Internationalen Währungsfonds (IWF) für seine Haushaltspolitik und die geringe Nettoneuverschuldung in diesem Jahr gelobt. Dies liegt nicht zuletzt an den stabilen Steuereinnahmen. In Entwicklungsländern ist die Basis für eigene Einnahmen dagegen häufig gering, viele Länder sind stark abhängig von Gebermitteln. Eine selbstbestimmte Zukunft können diese Länder nur erreichen, wenn sie in der Lage sind, ausreichend eigene Einnahmen zu generieren.

Entwicklungspolitisch ist das Thema nicht nur aus fiskalischer Sicht bedeutsam. Leistungsfähige und gerechte Steuersysteme leisten neben der nachhaltigen Finanzierung der staatlichen Kernaufgaben auch einen bedeutenden Beitrag zum Staatsbildungsprozess, wenn der Steuerpflicht unterliegende Bürger in Freiheit und Selbstbestimmung Rechenschaft staatlichen Handelns einfordern.

Die internationale Gebergemeinschaft hat sich spät dieser entwicklungspolitischen Herausforderung gestellt. Im Jahr 2002 haben die Staats- und Regierungschefs im Rahmen des „Monterrey Consensus“ dargelegt, dass die Erhöhung der eigenen Einnahmen in Entwicklungsländern in Hinblick auf die benötigten finanziellen Mittel eine Grundvoraussetzung für das Erreichen der Millenniumsentwicklungsziele ist.

Ein weiterer Meilenstein für das Thema Steuern war die Unterzeichnung der Erklärung von Paris im Frühjahr 2005, in der sich Vertreter von Geber- und Partnerländern auf Grundprinzipien einer wirksamen Zusammenarbeit geeinigt haben. Während die Geber sich unter anderem dazu verpflichten, ihre Unterstützung auf die nationalen Entwicklungsstrategien, -institutionen und -verfahren der Partnerländer auszurichten, sagten die Partnerländer zu, ihre eigenen Systeme zu stärken und dabei auch die Generierung eigener Einnahmen zu fördern.

Auf der Folgekonferenz zur Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit in Doha 2008 hat Deutschland zusammen mit anderen Gebern noch einmal betont, dass eigene Einnahmen eines der zentralen Instrumente für Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung sind.

Engagement auf vielen Ebenen

Deutschland unterstützt seit langem Entwicklungsländer bei der Reform ihrer Steuersysteme, sei es in der nationalen Steuerpolitik, auf Verwaltungsebene oder bei der Harmonisierung von Steuersystemen im Rahmen von regionalen Wirtschaftszusammenschlüssen. Wir verfolgen dabei sowohl einen multilateralen als auch einen bilateralen Ansatz. So haben wir zum Beispiel in Lateinamerika mit einer Vielzahl von Staaten bilaterale Kooperationen im Steuerbereich, bei der Fiskaldezentralisierung, im Bereich Haushaltskontrolle, im Beschaffungswesen und bei der Korruptionsbekämpfung durchgeführt, darunter in der Dominikanischen Republik, in Ecuador, Guatemala, Kolumbien, Nikaragua und Peru.

Eine besondere Herausforderung für Entwicklungsländer sind die Einnahmeverluste, die sich aus Steuerhinterziehung und Steuervermeidung ergeben – nicht nur im nationalen Kontext, sondern auch über Grenzen hinweg, wenn wohlhabende Steuerpflichtige oder multinationale Konzerne ihren Steuerpflichten in Entwicklungsländern nicht nachkommen. In manchen Ländern kommt es dadurch nach Schätzungen mancher Beobachter zu Verlusten von bis zu zwei Drittel der Steuereinnahmen. In Deutschland gehen uns jährlich mehrere Milliarden Euro durch Steuerhinterziehung verloren.

Doch auch wenn Industrie- und Entwicklungsländer gleichermaßen vor dieser Herausforderung stehen, so sind Entwicklungsländer doch umso stärker von den Konsequenzen betroffen, da sie ohnehin schon geringe Steuereinnahmen haben und auch kein leistungsfähiges Steuersystem haben, mit dem sie Steuerhinterziehung und Steuervermeidung effektiv entgegenwirken können. Diesem Thema wurde bisher nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt.

Aus diesem Grund hat das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung den „International Tax Compact“ (ITC) als informelle Plattform für den Austausch zwischen Partnerländern und internationalen Organisationen ins Leben gerufen. Ziel des ITC ist es, Entwicklungsländer bei der Reform ihrer Steuersysteme und bei der Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung zu unterstützen.

International Tax Compact

Ein wichtiges Anliegen des ITC ist die Harmonisierung der vielfältigen Geberaktivitäten und die Einbeziehung aller beteiligten Akteure in die Diskussionen – sowohl Geberorganisationen als auch staatliche und zivilgesellschaftliche Vertreter der Partnerländer. Auf diese Weise erhoffen wir, einen Beitrag zur Stärkung der Eigeneinnahmen der Entwicklungsländer zu leisten. Der ITC ist damit einer der vielen Hebel der deutschen Entwicklungszusammenarbeit für einen wirksamen Beitrag zur Reduzierung der Armut, zu der Verbesserung von guter Regierungsführung und zur Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele.

Erste greifbare Ergebnisse dieser koordinierten Zusammenarbeit im ITC sind etwa die in Kooperation mit der OECD durchgeführte Bestandsaufnahme und Analyse der Geberaktivitäten im Steuerbereich oder auch die gemeinsam mit der Europäischen Kommission durchgeführte Analyse des Phänomens der Verrechnungspreise internationaler Lieferungen und Leistungen – eines Instruments, das zur Verlagerung von Gewinnen aus Entwicklungsländern in Niedrigsteuerländer missbraucht werden kann.

Nicht nur durch die Gründung des ITC ist Deutschland im Bereich Steuerreformen in Entwicklungsländern international sehr gut aufgestellt. Mit der KfW Entwicklungsbank und der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) haben wir zwei leistungsstarke Durchführungsorganisationen, die weltweit erfolgreich unsere Partner bei der Reform ihrer Steuersysteme unterstützen. Neben diesen beiden „Großen“ kooperieren wir in der Entwicklungszusammenarbeit auch mit wissenschaftlichen Akteuren und Nichtregierungsorganisationen, um unseren Partnerländern die bestmögliche Unterstützung zukommen zu lassen. Bei allen unseren Aktivitäten legen wir stets auch Wert darauf, den Schulterschluss mit anderen Organisationen und Gebern zu suchen und Kooperationen auszubauen.

Deutschland engagiert sich nicht nur auf bilateraler Ebene, sondern ist auch in multilateralen Initiativen aktiv. Dank unserer langjährigen Erfahrungen im Bereich Steuerreformen, insbesondere auch mit den Partnern vor Ort, können wir uns in die internationalen Foren zu dem Thema einbringen und Prozesse aktiv mitgestalten. Auf internationaler Ebene hat das Thema Steuern in jüngster Zeit an Dynamik deutlich zugenommen. Der Internationale Währungsfonds hat neben seinen regionalen Trainingszentren einen Multi Donor Trust Fund zur Unterstützung der Durchführung von Steuerreformen in Entwicklungsländern eingerichtet, der auch von Deutschland mitfinanziert wird und der ab Mai 2011 seine Arbeit aufnehmen wird. Auch die EU widmet sich verstärkt dem Thema, wie Entwicklungspolitik stärker zu einer besseren Wirksamkeit von Steuersystemen beitragen kann.

Auf Ebene der OECD hat sich im Bereich Steuern im entwicklungspolitischen Kontext ebenfalls vieles getan. Die zahlreichen Erfahrungen – nicht immer ausschließlich positiv, wenn man an die Komplexität zum Beispiel des deutschen Steuersystems denkt – aus den OECD-Ländern sollen unsere Partner in die Lage versetzen, eigene Lösungsansätze für die anstehenden Herausforderungen zu entwickeln.

Eigenverantwortung der Partner

Auch auf Partnerebene hat das Thema Steuern immer mehr an Bedeutung gewonnen. Im Jahr 2008 wurde der Grundstein für das „African Tax Administration Forum“ (ATAF) gelegt, das dem Austausch afrikanischer Steuerverwaltungen dient und mittlerweile bereits 30 Mitgliedstaaten hat. ATAF ist ein sehr gutes und vielversprechendes Beispiel aus dem afrikanischen Kontext für die Entwicklung eigener kontextspezifischer Lösungsansätze. Deutschland unterstützt diese Partnerinitiative auf vielfältige Weise, unter anderem durch ein Projekt der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, welches das ATAF-Sekretariat berät.

Die Übernahme von Eigenverantwortung durch den Partner und die Entwicklung eigener Lösungsansätze sind unerlässliche Kriterien für Erfolg und spielen eine wichtige Rolle bei der Planung unserer ­Unterstützung. Auch in einigen afrikanischen Regionalorganisationen spielt das Thema Steuern eine ­immer wichtigere Rolle. In der Ostafrikanischen ­Gemeinschaft (EAC) beraten wir insbesondere zu
den Themen Informationsaustausch, Doppelbesteuerungsabkommen und Harmonisierung von Verbrauchssteuern.

Sie sehen: Die Herausforderungen sind so komplex wie unsere Unterstützungsansätze. Das Thema Steuern wird also auch mittel- und langfristig ein wichtiges Thema in der Entwicklungspolitik bleiben. Dies spiegelt sich auch im G20-Prozess wider, wo es einen von neun Schwerpunkten bildet. Ein leistungsfähiges und transparentes, eben einfaches, niedriges und gerechtes Steuersystem gibt sowohl dem Staat als auch dem Privatsektor den notwendigen Orientierungsrahmen, aber auch die notwendige Freiheit für eine mittel- bis langfristige Planung und bildet zugleich die Grundlage für eine nachhaltige soziale, wirtschaftliche und ökologische Entwicklung eines Landes. Deutschland ist bereit, diesen Weg gemeinsam mit seinen Partnern zu gehen. Das von mir geführte Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung wird dafür sorgen, dass das Thema Steuern weiterhin oben auf der Agenda bleibt.