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Regionale Zusammenarbeit

Tiefe Integration

von Simone Claar, Andreas Nölke
Regeln für die Wirtschaft international zu harmonisieren ist ökonomisch oft sinnvoll, politisch aber umstritten. Ärmere Länder könnten von zusätzlichen Marktchancen, stabilen Rahmenbedingungen und Technologietransfer profitieren. Das erfolgreiche Modell der Europäischen Union lässt sich indessen nicht ohne weiteres replizieren. EU und USA sollten davon absehen, in bilateralen Handelsgesprächen mit Dritten ihre Macht zu nutzen, um die jeweils eigenen Standards durchzusetzen. [ Von Simone Claar und Andreas Nölke ]

Tiefe Integration nimmt eine immer wichtigere Rolle auf der Agenda der Nord-Süd-Handelspolitik ein. Unter „tiefer Integration“ verstehen wir Handelsabkommen, die nicht nur Regeln über Zölle und konventionelle nicht-tarifäre Handelshemmnisse beinhalten, sondern darüber hinaus die Rahmenbedingungen des Wirtschaftens vorgeben. Dabei geht es um Themen wie Wettbewerbspolitik, Investorenrechte, Produktstandards, öffentliche Ausschreibungen oder auch geistiges Eigentum.

Die klassische Handelspolitik kreist um Zölle, die meist nur für wenige Unternehmen essentiell sind. Tiefe Integration bedeutet dagegen, dass nationale Regeln einander angeglichen werden. Dabei ist es aus der Freihandelsperspektive zweitrangig, ob die ursprünglichen Regeln aus ökologischen oder sozialen Sorgen erlassen wurden oder zum Schutz heimischer Produzenten. Da tiefe Integration viele Interessen berührt und sozialpolitische Konsequenzen haben kann, drohen vielfältige Blockaden und gesellschaftliche Spannungen.

Die potentiellen Vorzüge erfolgreicher tiefer Integration sind indessen offensichtlich. Größere, einheitliche Märkte
– bieten Unternehmen und Verbrauchern der betroffenen Länder mehr Chancen,
– locken Direktinvestitionen aus dem Ausland an,
– beschleunigen den Technologietransfer und
– erleichtern die Integration in globale Wertschöpfungsketten, was mit zusätzlichen Arbeitsplätzen und Einkommen einhergeht.

Weniger offensichtlich – aber für Entwicklungsländer potentiell noch wichtiger – ist die Verbesserung des regulativen und institutionellen Umfelds für wirtschaftliche Aktivitäten, die tiefe Integration bringen kann. Im Gegensatz zu ad hoc-Maßnahmen nationaler Regierungen führt tiefe Integration durch Handelsabkommen zu relativ stabilen ökonomischen Rahmenbedingungen. Aus der glaubwürdigen Selbstbindung des Staates in einem Handelsabkommen folgt nämlich relativ hohe Verlässlichkeit.

Dennoch ist tiefe Integration als Ergebnis von Nord-Süd-Handelsabkommen heiß umstritten. Das liegt nicht zuletzt daran, dass in der Regel ein deutliches Machtgefälle die Nord-Süd-Beziehungen prägt. Folglich geht es bei tiefer Integration dann meist nicht um wechselseitige Annäherung, sondern um die einseitige Übernahme der Standards des wirtschaftlich Stärkeren. Entsprechend nah liegt die Furcht, die Harmonisierung diene vor allem den Interessen des wirtschaftlich Stärkeren.

Aus solchen Gründen verlaufen zum Beispiel die Gespräche der EU mit der Anden-Gruppe (Peru, Kolumbien, Ecuador und Bolivien) über Handelserleichterungen nur zäh. Die bolivianische Regierung ist nicht bereit, über einige Themen der tiefen Integration zu verhandeln. Sie sagt, das verstoße gegen die neue Verfassung.
Aspekte der tiefen Integration prägen derweil auch die „Nachbarschaftspolitik“, mit der die EU ihre Beziehungen zu den Mittelmeeranrainern und Osteuropa regeln will. Hier gibt es bislang keine größeren Verstimmungen. Der Grund ist vermutlich, dass die geographische Nähe zur EU auch eine Kooperation mit ihr besonders attraktiv erscheinen lässt.

Vorreiter Europa

Weltweit ist jedenfalls der europäische Binnenmarkt das beste Beispiel für gelungene tiefe Integration. Die EU-Mitglieder haben nicht nur alle Zollschranken eliminiert, sondern in den vergangenen Dekaden auch Produkt- und Dienstleistungsstandards weitgehend harmonisiert. Ähnliches gilt für die gemeinsame Investitions-, Patent- und Wettbewerbspolitik. Diese tiefe Integration hat sich immer wieder als höchst effektiver Entwicklungsmotor erwiesen.

Allerdings lässt sich das Modell nicht leicht kopieren. Innerhalb der Welthandelsorganisation WTO kommt die tiefe Integration kaum voran. In der WTO-Terminologie heißen Investorenrechte, Wettbewerbspolitik, öffentliche Ausschreibungen und Produktstandards „Singapur-Themen“. Die Entwicklungsländer haben sich erfolgreich geweigert, sie in der laufenden Doha-Runde zu behandeln. Vereinbarungen über geistiges Eigentum waren nur schwer zu finden und bleiben hinter den Wünschen der reichen Nationen zurück.

Folglich stehen die „tiefen“ Themen nun auf der Tagesordnung von bilateralen und (inter-)regionalen Handelsgesprächen. Doch auch da gibt es Spannungen. In Nordamerika wurde „deep Integration“ sogar geradezu zum Kampfbegriff. Pläne für eine „Prosperity Partnership of North America“ scheiterten an sozialen Protesten, nachdem Regierungen und Unternehmen sie vorangetrieben hatten, ohne zum Beispiel das kanadische Parlament einzubeziehen.

Weniger kontrovers – allerdings auch nicht sonderlich ertragreich – waren verschiedene Projekte zur tieferen Integration von EU und USA. Zu den größten Erfolgen gehört, dass die EU die Rechnungslegungsstandards des International Accounting Standards Board der USA mittlerweile anerkennt. Andere Initiativen, so etwa der Versuch, die Regeln für die chemische Industrie zu harmonisieren, sind jedoch gescheitert.

Nun versuchen sowohl die EU als auch die USA die tiefe Integration mit anderen Partnern in bilateralen und regionalen Handelsabkommen voranzutreiben. Sie stehen sozusagen im Wettbewerb miteinander, ihren jeweils eigenen Standards in möglichst vielen anderen Ländern Geltung zu verschaffen. Denn so können sie langfristig ihre transatlantische Verhandlungsposition stärken.

Zähe EPA-Verhandlungen

Deutlich ist dieser Trend vor allem im Aushandlungsprozess der Economic Partnership Agreements (EPAs). Die EU strebt solche Abkommen mit den ehemaligen Kolonien ihrer Mitgliedsländer in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP Staaten) an. Seit 2007 ist auch Südafrika mit von der Partie.

Eigentlich sollten die EPAs bereits Ende 2007 das Cotonou-Abkommen ablösen, das die EU mit den AKP-Staaten verbindet, aber nicht WTO-kompatibel ist. Bisher hat die EU aber nur mit den karibischen Staaten (Cariforum) ein vollständiges Abkommen abgeschlossen. Für den Handel mit den anderen regionalen Staatengemeinschaften gelten Übergangsregelungen. Die EPA-Verhandlungen verlaufen nicht zuletzt deshalb zäh, weil Themen der tiefen Integration wie Investitionsregeln oder geistige Eigentumsrechte auf der Tagesordnung stehen.

Es ist problematisch, dass die EU Themen der tiefen Integration mit anderen Verhandlungsthemen wie Marktzugang und Entwicklungshilfe verknüpft. Dadurch erhöht sie den Druck auf die Partner, gewinnt aber nicht an Glaubwürdigkeit. Das gilt umso mehr, als die verhandelten Normen meist ohnehin umstritten sind und sich an marktliberalen oder „neoliberalen“ Doktrinen orientieren. Die EU-Position widerspricht einer starken Rolle des Staates, die in Entwicklungsländern vielfach für wichtig gehalten wird und deren Relevanz in der globalen Finanzkrise der vergangenen Jahre auch für reiche Nationen wieder deutlich wurde.

Die Entwicklungsländer reagieren besonders empfindlich auf potentielle Einschränkungen ihres wirtschaftspolitischen Spielraums. Tatsächlich hat die Forschung auch längst gezeigt, dass es keine perfekte Spielart des Kapitalismus gibt, sondern dass unterschiedliche Modelle mit recht verschiedenen Institutionen funktionieren können. Entsprechend kann der Verlust an nationalen Gestaltungsmöglichkeiten durchaus problematisch sein. Am Beispiel Südafrikas lässt sich gut illustrieren, dass Regeln und Institutionen sinnvoll sein können, selbst wenn sie EU-Vorstellungen widersprechen (siehe Kasten I).

Solche Differenzen machen Abkommen schwierig. Übergangsfristen können eine Lösung sein – sie werden aber aus offensichtlichen Gründen politisch heftig umstritten sein.

Süd-Süd-Spannungen

Konfliktlinien verlaufen bei der tiefen Integration aber nicht nur zwischen Nord und Süd. Vielmehr gibt es auch zwischen den Entwicklungsländern große Unterschiede, was Regulierungsfragen angeht. So ist Südafrika zum Beispiel der einzige Staat im südlichen Afrika mit einem klar geregelten Wettbewerbsrecht. Auch was geistiges Eigentum angeht, gibt es innerhalb der Southern African Development Community (SADC), der Südafrika angehört, keine gemeinsamen Regeln. Derlei erschwert offensichtlich die regionale Integration.

In Westafrika wiederum kritisiert Nigeria die EPA-Entwürfe. Die Regierung meint, der Markt der Verhandlungsgruppe der Economic Community of West African States (ECOWAS) sei ohne entwicklungspolitische Komponente nicht wettbewerbsfähig. Zudem verringere tiefe Integration den Spielraum für die nationale Wirtschaftspolitik und könne Abkommen mit anderen Partnern wie etwa den USA erschweren.

Eine besondere Tücke des EPA-Prozesses ist indessen, dass die Mitgliedschaft zu regionalen Verhandlungsgruppen nicht durchweg mit der zu regionalen Wirtschaftsgemeinschaften übereinstimmt. Es gibt nämlich Doppelmitgliedschaften. Es besteht deshalb die Gefahr, dass EPAs statt zu größerer regionaler Integration in der Praxis zu mehr Fragmentation innerhalb von Staatenbündnissen führen (siehe Kasten II).

Perspektiven

Tiefe Integration in Nord-Süd-Handelsabkommen kann potentiell einen bedeutenden Entwicklungsbeitrag leisten, wenn sie den Marktzugang für Produzenten aus dem Süden erleichtert, diese in globale Wertschöpfungsketten integriert und ihnen ein stabiles, regulatives Umfeld verschafft. Allerdings birgt diese Form der Integration auch besondere Risiken, insbesondere eine gravierende Reduktion nationaler Handlungsspielräume, die Gefahr von Inkompatibilitäten mit essentiellen sozioökonomischen Institutionen und Spannungen für regionale Integrationsverbünde im Süden.

Viele dieser Risiken könnten drastisch reduziert werden, wenn die Europäische Union und die USA darauf verzichten würden, bei Verhandlungen über tiefe Integration den Export der jeweils eigenen Normen in den Mittelpunkt zu stellen und dabei ihr wirtschaftliches Machtpotential auszunutzen.

Sinnvoll wäre dagegen die Aushandlung von grundlegenden Normen in einem multilateralen Rahmen, um die regulative Konkurrenz zwischen der EU und den USA zu reduzieren. Auch diese Normen müssten selbstverständlich flexibel genug sein und landesspezifische Institutionen zulassen. Notwendig wäre darüber hinaus auch die stärkere fachliche Unterstützung vieler Entwicklungsländer, weil die anspruchsvolle und ungewohnte Verhandlungsmaterie deren Regierungen oft überfordert.

Vor allem aber muss ausgeschlossen werden, dass im Zuge der tiefen Integration Wirtschaftsnormen beschlossen werden, die möglicherweise der erfolgreichen Entwicklung der schwächeren Partner im Wege stehen. Dafür wäre eine differenzierte Analyse nötig, die prüft, welche Institutionen für den Entwicklungsfortschritt nötig sind und mit welchen Regeln diese kompatibel sind – und mit welchen nicht.