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Amts- und Regierungsführung

„Eine bessere Vision“

von Paul Collier
“Nigeria’s citizenry is aroused.” Protest in Lagos in January

“Nigeria’s citizenry is aroused.” Protest in Lagos in January

Rohstoffreichtum erweist sich für viele Länder als Fluch, weil Eliten die Naturschätze ausbeuten, ohne sich um das Schicksal der Bevölkerung zu kümmern. Sie haben keinerlei Anreiz, Bildung zu fördern oder auch nur zu dulden. Aus Sicht des Oxforder Entwicklungsökonomen Paul Collier ist aber auch eine andere Dynamik möglich. Interview mit Paul Collier

Wie lässt sich der Ressourcenfluch abwenden?
Es sind mächtige Kräfte am Werk, so dass wir oft zuschauen müssen, wie sich Geschichte wiederholt. Das muss aber nicht so sein. Menschen können durchaus aus Erfahrung lernen. Das beweist zum Beispiel Ihre Heimat, Deutschland. Heute ist die deutsche Volkswirtschaft die am besten verwaltete in Europa. Der Grund ist, dass sie mal die am schlechtesten verwaltete war. Nach der Erfahrung der Hyperinflation vor ein paar Generationen beschlossen Ihre Landsleute: „nie wieder“.

Aber können afrikanische Länder einfach „nie wieder“ zur Gewalt sagen, die von ­Ressourcenausbeutung angetrieben wird?
Das ist sicherlich nicht einfach, aber es geschieht. Wichtig sind drei Dinge:
– Länder brauchen gute Regeln darüber, wie Entscheidungen gefällt werden. Deshalb ist es erfreulich, dass heute mehr Staaten Afrikas als je zuvor gemäß einer Verfassung regiert werden.
– Auf dieser Basis sind gute Gesetze für die Rohstoffnutzung nötig. Ghana hat zum Beispiel kürzlich vernünftigerweise beschlossen, dass 30 Prozent der Ressourceneinnahmen dem Staat für öffentliche Aufgaben zukommen müssen.
– Außerdem müssen die Bürger diese Dinge verstehen, denn sonst engagieren sie sich nicht für gute Institutionen. Eine aktive Bürgergesellschaft kann und muss den Staat in Schach halten.
Daraus folgt, dass es möglich ist, die Plünderei zu stoppen – ähnlich wie Deutschland schließlich eine unabhängige Zentralbank schuf, um Inflation zu verhindern. Für kluge Ressourcenausbeutung sind aber natürlich andere Institutionen als Zentralbanken nötig.

Denken Sie an Sovereign Wealth Funds, ­staat­liche Vermögensfonds, die Kapital interna­tional anlegen?
Nein, das ist die falsche Art von Institution. Sie ist für Länder mit kapitalintensiven Volkswirtschaften wie Norwegen geeignet, aber nicht für afrikanische Staaten, die selbst viel Kapital benötigen. Entwicklungsländer brauchen nationale Investitionsfonds, die dazu beitragen, die Infrastruktur auszubauen, das Bildungsniveau anzuheben und so weiter. Nur wenn solche Binneninvestitionen zeitweilig nicht möglich sind, sollten sie die Freiheit haben, Geld im Ausland anzulegen.

Gibt es eine Art Blaupause für die Schaffung guter Institutionen?
Ja, die Natural Resource Charter formuliert die richtigen Grundsätze. Ich finde es sehr ermutigend, dass NEPAD, die New Partnership for African Development, ein Programm der Afrikanischen Union, diese Charta als Mustervorhaben akzeptiert hat und nun den Ausbau entsprechender staatlicher Kapazitäten fördern will. Der Regierung von Tansania ist beispielsweise klar, dass sie so etwas braucht, weil die Rohstoffwirtschaft zentrale Bedeutung hat.

In welchem Verhältnis steht die Natural Resource Charter zu EITI, der internationalen Extractive Industries Transparency Initiative?
Ohne Transparenz wird Rohstoffreichtum ausgeplündert, also ist EITI der nötige erste Schritt. Aber das reicht nicht. Es müssen auch die richtigen Institutionen geschaffen werden, um Entwicklung zu fördern.

Manche Staaten haben solche Institutionen. Botswana hat zum Beispiel gleich nach der Unabhängigkeit begonnen, seine Bodenschätze sinnvoll und friedlich zu nutzen. Wie ist das gelungen?
Botswana hatte das Glück, gleich am Anfang eine kompetente politische Führung zu haben. Die Regierung hatte eine gesunde Vision und schuf eine Kultur, die auf gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt angelegt ist. Dazu hat vermutlich beigetragen, dass Botswana semi-arid ist, so dass die Menschen wissen, dass sie mit Ressourcen behutsam umgehen müssen.

Sudan ist ebenfalls semi-arid, aber dort haben Ölvorkommen immer wieder Gewalt ausgelöst. Die vergleichbare Kultur der Behutsamkeit fehlt.
Ja, leider, und derzeit ist die Perspektive dort wirklich düster. Vielleicht wäre es anders gekommen, wäre John Garang, der die Unabhängigkeitsbewegung in Südsudan geleitet hat, noch am Leben. Er hatte eine gesunde Vision. Leider stürzte er 2005 mit einem Hubschrauber ab. Jetzt droht Krieg, und uns bleibt nur zu hoffen, dass die Gewalt irgendwann zu einer Chance des Neuanfangs führt. Es kann wirklich viel schieflaufen. In Kenia zum Beispiel wurde kürzlich Öl gefunden, und die erste Reaktion darauf war, höhere Gehälter im Staatsdienst zu fordern. Die Leute denken kurzfristig und wollen neuen Reichtum schnell konsumieren. Es wäre aber sinnvoll, den Reichtum in die langfristige Entwicklung zu investieren.

Wer kann das bewirken?
Nötig ist eine bessere Vision, eine klügere Interpretation der Lage. Die Regierung muss den Leuten sagen: „Das ist unsere Chance, lasst sie uns nicht verpassen. Wir haben die Verantwortung, Unruhen zu vermeiden und unsere Situation zu verbessern.“ Viele Regierungspolitiker glauben irrigerweise, ihre Aufgabe wäre, Entscheidungen zu fällen. Das können Technokraten meist besser. In Wirklichkeit muss die politische Führung die Menschen mit einer überzeugenden Vision gewinnen.

Und wenn die politische Führung nichts taugt, hat „nie wieder“ keine Chance?
Nicht unbedingt, Wandel kann auch unten beginnen. Seit den Revolutionen in Tunesien, Ägypten und Libyen haben viele afrikanische Regierungen Angst vor ihren Jugendlichen. Viele Länder erwachen politisch, weil die Menschen begriffen haben, dass es so wie früher nicht weitergehen darf. Think Tanks und Medien sind dabei oft wichtige Verbündete. Die Wirtschaftsberichterstattung ist in Afrika beispielsweise in den vergangenen Jahren viel besser geworden – und folglich versteht die Öffentlichkeit Chancen und Risiken auch besser.

Protest ist aber oft populistisch. Zu Jahresbeginn kündigte die Regierung im ölreichen und korruptionsgeplagten Nigeria die Abschaffung von Benzinsubventionen an. Daraufhin gab es heftigen Protest, und am Schluss blieben die Subventionen zur Hälfte erhalten. Wie sehen Sie das?
Kein einziger Ökonom wird behaupten, dass es für Nigeria sinnvoll ist, Öl zu fördern und zu exportieren, dann Benzin zu importieren und mit Steuergeld billiger zu machen, um am Ende zuzuschauen, wie Verbrecher sich bereichern, indem sie subventionierten Treibstoff wieder ausführen. Die Regierung wollte diese absurde Politik, von der letztlich nur Gangster profitieren, zu Recht beenden.

Das ist ihr aber nicht gelungen. Was ist falsch gelaufen?
Aus meiner Sicht gab es drei Probleme:
– Die Verbrecher mochten die neue Politik nicht und haben Protest organisiert. Leider ist organisierte Kriminalität oft recht einflussreich.
– Viele Bürger waren tatsächlich empört darüber, dass sie mehr für Benzin zahlen sollten.
– Das größte Problem war aber, dass das Volk der Regierung gar nicht zutraute, mit Staatsmitteln verantwortlich umzugehen. Nigerias Behörden haben keinen guten Ruf, die Menschen haben jahrzehntelang schlechte Erfahrungen gesammelt. Die Regierung hätte klugerweise vor der Reform etwas tun sollen, um ihr eigenes Ansehen zu verbessern.

Nigeria hat also die Chance für eine bessere Vision verpasst?
Nein, mittelfristig bin ich, was dieses Land angeht, optimistisch. Nach den Protesten hat Präsident Goodluck Jonathan seinen Rivalen Nuhu Ribadu zum Vorsitzenden der Petroleum Revenue Task Force berufen. Das war gut. Ribadu hat als Korrup­tionsbekämpfer einen hervorragenden Ruf. Bei den vergangenen Wahlen wollte er selbst Präsident werden. Dass Jonathan einem Gegenkandidaten ein wichtiges Amt verschafft hat, zeigt, dass er es mit besserer Regierungsführung ernst meint. Und erfreulicherweise hat sich Ribadu der Verantwortung auch gestellt. Er hätte sich zurücklehnen und die Probleme der Regierung genießen können. Stattdessen will er seinem Land dienen. Jonathans Wirtschaftsteam – angeleitet von Finanzministerin Ngozi Okonjo-Iweala – ist reformorientiert. Und das gilt auch für einige Gouverneure in den Bundesstaaten. Alles in allem ist es positiv, dass sich Nigerias Bürger engagieren und nicht mehr bereit sind, schweigend zu leiden. Es gibt eine echte Chance für mittelfristigen Wandel.

Wie beurteilen Sie die Lage in Liberia und ­Sierra Leone, wo „Blutdiamanten“ über Jahrzehnte hinweg dazu dienten, Bürgerkriege zu finanzieren?
In beiden Ländern regieren heute vernünftige Menschen. Beide Präsidenten machen einen guten Eindruck. Dennoch geht es nicht so schnell voran, wie sich das sicherlich auch die Staatsoberhäupter wünschen würden. Anders als Nigeria haben diese Länder nur sehr wenig fähige Beamte. Deshalb ist es wichtig und richtig, dass NEPAD in Capacity Development investieren will. Aus meiner Sicht bietet das Deutschland eine großartige Chance, bei der Natural Resource Charter einzusteigen, an der es sich bisher nicht beteiligt hat. Deutsche Unterstützung für den Ausbau staatlicher Kapazitäten im Rohstoffsektor wäre sehr wertvoll. Die wichtigste Herausforderung für Afrika ist heute, die Ressourcenpolitik richtig zu gestalten. Wenn das gelingt, wird es echten Fortschritt geben – und andernfalls geht das Plündern weiter.