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Interview mit Ulla Tørnæs, der dänischen…

„Sehr komplexe Landschaft“

von D+C | E+Z
Zwei Jahre nach Verabschiedung der Paris Declaration on Aid Effectiveness zog die OECD auf einer weiteren hochrangigen Konferenz in Paris Bilanz. Die Deklaration betont die Leitrolle der Empfängerländer („Ownership“) in der Entwicklungspolitik und die Harmonisierung der Geberländer. Nach der Folgekonferenz erläuterte die dänische Entwicklungsministerin Ulla Tørnæs Hans Dembowski ihre Einschätzung der Lage.

Heute ist Ownership der Zielländer ein allgemein akzeptiertes Prinzip. Aber selbst Ländern mit vergleichsweise guter Regierungsführung fehlt oft die administrative Fähigkeit, wirklich die Führung zu übernehmen. Reichen die Indikatoren der Paris Declaration aus?
Wir wissen alle, dass Ownership zentral ist, wenn wir etwas verändern wollen. Erzwungener Wandel hat in Entwicklungsländern wenig gebracht, wie auch in unseren eigenen Ländern nicht. Und, um das kurz zu ergänzen, erzwungene Veränderungen wirken auch auf der Ebene des Individuums kaum. Ownership lässt sich aber nicht eindimensional erfassen. Der Indikator der Paris Declaration ist, ob Partnerländer eine anwendbare Entwicklungsstrategie vorweisen. Das ist aber eher ein Ersatzindikator. Selbstverständlich ist die Strategie nötig. Aber Wille und Fähigkeit, sie umzusetzen, sind wichtiger. Ausgangspunkt sollte sein, dass unsere Partnerländer Ziele definieren und Bereitschaft zum Wandel zeigen. Nur Schritte und Reformen, die den Wünschen der Partnerländer entspringen, werden effektiv umgesetzt.

Manche sagen, die Empfängerregierungen fühlten sich zunehmend Gebergremien gegenüber verantwortlich statt ihren eigenen Parlamenten, da Gebergremien für ihre Budgets besonders wichtig seien.
Ich bin nicht sicher, dass ich die Auffassung teile, die Empfänger richteten sich zunehmend nach den Gebern statt nach ihren Wählern. In den vergangenen 15 Jahren sind viele Staaten Demokratien geworden. Wahlen werden immer wichtiger. Das ist ein gutes Zeichen und bedeutet, dass Parlamentarier immer wichtiger werden. Regierungen können sich vieles, was vor einigen Jahren noch durchging, nicht mehr leisten – nicht weil sie sich uns Gebern gegenüber verantworten müssten, sondern weil die Wähler sie zur Rechenschaft ziehen.

Was können – und sollen – Geber tun, um das rasante Wuchern ihrer neuen, recht bürokratischen Gremien in den Entwicklungsländern einzudämmen?
Die Geber müssen sich in der Tat genau anschauen, wie sie sich organisieren. Das Wuchern – wie Sie es nennen – war zunächst nötig, um die Geber besser zu koordinieren und die Arbeitsteilung zu optimieren. Wir konnten einfach nicht so zerfranst weiterwursteln. Die Umstellung auf stärkere Koordination erfordert aber Vertrauensbildung. Und es hat sich gezeigt, dass der Prozess schwieriger ist, als man erwarten sollte. Diese Phase darf aus meiner Sicht aber nicht lange andauern. Letztlich ist eine bessere Arbeitsteilung der Geber das Ziel, in der jeweils einer pro Sektor eine Leitrolle übernimmt. Geber müssen für jedes Arbeitsfeld eine Leitinstitution benennen, und die anderen Geber bleiben dann im Hintergrund.

Selbstverständlich können Geber die Haushalte fremder Länder nicht bedingungslos unterstützen. Andererseits beschränkt jede Kondition den Handlungsspielraum – und mithin die Ownership – der Empfängerregierung. Welche Konditionalitäten halten Sie für unerlässlich, welche für destruktiv?
Die Frage ist schwierig, umstritten und viel diskutiert. Ich meine, wir sollten uns nicht scheuen, Bedingungen zu stellen, solange sie in Einklang mit den Plänen und Zielen der Partner stehen, wie sie in nationalen Planungs- und Strategiepapieren definiert wurden. Es ist doch klar, dass wir Partner auffordern, das zu tun, was sie sich selbst zum Ziel genommen haben. Partnerschaft lebt von Glaubwürdigkeit auf allen Seiten, und solange es vollständige und echte Verständigung über die Konditionen gibt, sehe ich kein Risiko. Statt „Bedingung“ würde ich auch eher „Anreiz“ sagen. Wir schließen ja eine Art Vertrag mit dem Partner. Allzu oft haben wir als Geber früher Bedingungen gestellt, die nur mit unseren eigenen Vorstellungen in Einklang standen. Das führte zu Klagen, bei Gebern wie Partnern. Wir sollten Konditionen auf das beschränken, was realistischerweise in der Macht der Partnerregierung steht.

Die Geber offizieller Entwicklungshilfe (ODA) diskutieren seit Jahren über Harmonisierung. Dennoch wird die Welt der Entwicklungsfinanzierung immer komplexer. Mit jedem Schritt in Richtung Harmonisierung entsteht offenbar ein neues Finanzierungsinstrument. Wie können Geber sicherstellen, dass die Paris Declaration nicht nur in den Zielländern, sondern auch in Geberhauptstädten umgesetzt wird?
Die Landschaft der Entwicklungsfinanzierung ist in der Tat sehr komplex. Vor allem wenn die UN ein besser strukturierter und weniger zerfaserter Akteur würden, kämen wir einen großen Schritt weiter. Zweitens läuft in Übereinstimmung mit der Paris Declaration ein Prozess, der für alle globalen Programme und Geldquellen – also die vertikalen Strukturen, wie das manchmal heißt – aufzeigen soll, wie das Prinzip der Federführung des Ziellandes stärker eingehalten werden kann als bislang. Drittens sollten wir nicht davor zurückschrecken, nicht mehr benötigte Institutionen und Strukturen zu schließen. Dänemark hat etwa vorgeschlagen, den Nordic Development Fund aufzulösen. Schließlich sollten wir wirklich zweimal darüber nachdenken, bevor wir dem nächsten globalen Problem mit einer weiteren globalen Fazilität begegnen. Oft ist das nicht die beste Lösung.

Einige wichtige Länder sind neuerdings zu relevanten Gebern geworden – insbesondere China. Teilen Sie die Sorge, dass diese Geber Fortschritte in Sachen Schuldenerlass und Schuldentragbarkeit untergraben könnten?
Ich interessiere mich sehr für Chinas Rolle, auch im Zusammenhang mit Entwicklungshilfe. Das hat zwei Seiten. Einerseits ist jeder Beitrag zur Erfüllung der Millenniumsziele zu begrüßen. Afrika liegt zurück, also ist zusätzliches Geld aus China höchst willkommen. Andererseits beteiligt sich China bisher nicht voll an den etablierten Strukturen der Geberkooperation, wozu auch Schuldenerlassinitiativen und die damit verbundenen Nachhaltigkeitsinstrumente und -prüfungen gehören. Ich setze aber darauf, dass China sich der Problematik bewusst ist und nicht als das Land dastehen will, das schwache Ökonomien in weiteren Schuldenstress hinein treibt.

Meinen Sie, die neuen Geber können auf Landesebene stärker in Koordinierungs- und Harmonisierungsbestrebungen eingebunden werden?
Ich heiße jeden Geber, der sich auf Koordinierung und Harmonisierung auf Landesebene einlässt, willkommen. Ich stelle mir vor, dass das zu besserer Arbeitsteilung beitragen und wertvolle Erfahrungen nutzbar machen könnte.

Kommt es darauf an, dass die neuen Geber die konzeptionellen Vorstellungen der herkömmlichen Geber teilen? Ich denke etwa an „solide Amtsführung“ oder „makroökonomische Stabilität“.
Das spielt selbstverständlich eine Rolle. Aber auch wenn ich nicht glaube, dass wir Ideen über gute Regierungsführung mit China teilen, wäre es doch vorteilhaft, wenn China als Geber integraler Teil der Koordinierungsstrukturen auf Landesebene würde – nicht nur, weil es eine Erleichterung für unsere Partner bedeutet, wenn alle Geber zusammenarbeiten, sondern auch, weil engere Zusammenarbeit zu einem besseren gegenseitigen Verständnis führt. Bisher wissen wir nur wenig darüber, wie die neuen Geber arbeiten; und ich glaube, sie wissen auch relativ wenig darüber, wie wir Entwicklungspolitik betreiben. Engere Zusammenarbeit wäre also vermutlich gewinnbringend.

Richard Manning, der Vorsitzende des Entwicklungsausschusses (DAC) der OECD, warnt, die alten Geber steigerten ihre offizielle Entwicklungshilfe (ODA) nicht schnell genug, um ihre Versprechen zu halten. Was meinen Sie?
Ich teile die Sorge des DAC-Vorsitzenden. Auf den ersten Blick haben die Geber gemeinsam bereits mehr oder weniger ihre Versprechen eingelöst. Die EU hat 2006 bekanntermaßen das kollektive Versprechen von 0,39 % des Bruttosozialproduktes übertroffen. Das ist sehr gut. Der Schuldenerlass wird in den kommenden Jahren an Bedeutung verlieren, deshalb lautet die Herausforderung, das hohe Niveau zu halten – und sogar zu steigern. Außerdem gibt es einige Länder, die wesentlich mehr tun müssen. Ich lege allen nachdrücklich ans Herz, ihre Versprechen zu halten, weil sonst die Glaubwürdigkeit der Geberländer ernsthaft leidet.

Als Dänin haben Sie gut reden. Ihr Land wendet 0,8 Prozent seiner Wirtschaftsleistung für ODA auf. Aber die Quote war auch schon mal höher. Bedeutet das, dass Sie an der Effektivität von ODA zweifeln?
Wir planen, das hohe Niveau unserer Entwicklungshilfe zu halten, das deutlich über den von UN und EU angestrebten 0,7 % liegt. Wir ermutigen alle anderen Geber, innerhalb des vereinbarten Zeitraums das gleiche Niveau zu erreichen. Wir fragen uns nicht, ob Entwicklungshilfe wirkt oder nicht – wir wissen, dass sie es tut, wenn sie richtig eingesetzt wird. Wir wissen außerdem, dass eine Effizienzsteigerung möglich wäre, wenn die Geber sich besser organisierten und begännen, sich nach den Effektivitätsprinzipien der Paris Declaration zu richten. So können zusätzliche Ressourcen mobilisiert werden, die es hoffentlich allen Ländern erlauben werden, die Millenniumsziele bis 2015 zu erreichen.