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Arbeitsmarkt

Formalisierung ist für Kleinunternehmer unattraktiv

von Friedrich Kaufmann, Winfried Borowczak

Hintergrund

Fabrikarbeiter in der Kopra-Produktion in Quelimane in Mosambik. Aus Kopra, getrocknetem Kokosfleisch, wird Kokosöl gewonnen.

Fabrikarbeiter in der Kopra-Produktion in Quelimane in Mosambik. Aus Kopra, getrocknetem Kokosfleisch, wird Kokosöl gewonnen.

Die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen und die Formalisierung von Beschäftigungsverhältnissen gelten als wichtige Schritte zum Aufbau einer funktionierenden Marktwirtschaft und zu sozialer Sicherheit. Formelle Beschäftigung ist Voraussetzung für Einnahmen aus Einkommen- und Lohnsteuer – die wiederum den Staat in die Lage versetzen, die Bürger mit notwendigen Dienstleistungen zu versorgen. In Mosambik fehlen jedoch die Voraussetzungen für eine Transformation des Arbeitsmarktes.

In Mosambik gibt es nach offiziellen Daten knapp 1,1 Millionen formell Beschäftigte. Zumindest theoretisch verfügen sie über einen Arbeitsvertrag, erhalten den gesetzlichen Mindestlohn, genießen Kündigungsschutz und haben eine Sozialversicherung. Ob das in der Realität immer so ist und ob die Unternehmen korrekt alle Steuern und Sozialabgaben abführen, ist fraglich. Pro­blematischer ist jedoch, dass diesen Arbeitnehmern rund 11 Millionen Menschen gegenüberstehen, die im informellen Sektor der Wirtschaft arbeiten, und das bei einer schnell wachsenden Bevölkerung. Somit kommen auf jeden Beschäftigten im formellen Sektor zehn Beschäftigte im informellen Sektor. Letztere arbeiten vor allem in der wenig produktiven Subsistenzlandwirtschaft, der kleinen Küstenfischerei, im Kleinhandwerk und -handel sowie in sonstigen Dienstleistungsbereichen wie Wachdienste, Hausangestellte et cetera.

Zwar ist die Wirtschaft Mosambiks seit Ende der 1990er Jahre durchschnittlich pro Jahr um etwa sieben Prozent gewachsen. Es drängen aber auch jedes Jahr bis zu 500 000 junge Leute auf den Arbeitsmarkt. Diese kann der kleine formelle Sektor des Landes unmöglich aufnehmen: Er hat über die vergangenen zwei Jahrzehnte lediglich 18 200 Arbeitsplätze pro Jahr geschaffen (Balchin, 2017). Zugleich scheinen auch die Kapazitäten des informellen Sektors weitgehend erschöpft zu sein. Indikator dafür ist, dass rund 80 Prozent der dort Beschäftigten weniger als zwei Dollar pro Tag verdienen (Balchin, 2017). Der informelle Sektor ist in der Regel eine „Überlebensökonomie“ ohne ausreichendes Einkommen und ohne soziale Sicherung.

In Mosambik gibt es drei Arbeitsmarktsegmente mit unterschiedlichen Formalisierungsgraden, Gewichten und Hemmnissen: erstens den öffentlichen Dienst, zweitens Unternehmen einschließlich öffentlicher beziehungsweise staatlicher Unternehmen und drittens Institutionen ohne Erwerbscharakter sowie private Haushalte.


Der öffentliche Dienst

Der öffentliche Dienst ist traditionell ein wichtiger Arbeitgeber mit formalisierten Beschäftigungsverhältnissen. Viele Mosambikaner bevorzugen eine vergleichsweise sichere und oft mit gewissen Privilegien ausgestattete Anstellung im Staatsdienst, sei es in der staatlichen Verwaltung (Ministerial-, Provinz-, Distrikt- und Kommunalverwaltungen) oder angelagerten Diensten (Polizei, Zoll, Schulwesen, Gesundheitsdienst und ähnliches). Der öffentliche Dienst ist eng verwoben mit der Regierungspartei Frelimo und ihrer klientelistischen Logik. Nötig wäre eine Entflechtung von Staat und Partei, eine durchgehende Qualifizierung der öffentlich Beschäftigten und die Besetzung nach Qualifikation anstelle von Vetternwirtschaft. Zu mehr Beschäftigung würde eine solche Reform allerdings nicht führen. Auch ist der finanzielle Spielraum für Neueinstellungen begrenzt. Nicht zuletzt die jüngste Finanzkrise seit 2016 zwingt den Staat zu erheblichen Ausgabenbeschränkungen.


Unternehmen

Unternehmen sollten der Haupttreiber für formelles Beschäftigungswachstum sein. Dies war in Mosambik in den vergangenen Jahren aus mehreren Gründen nur begrenzt der Fall:

  • Die Zahl der Unternehmen wächst, doch für viele kleine Firmen ist es günstiger, informell zu bleiben. Zwar verbessert eine Formalisierung den Zugang zum Bankensystem und zu Krediten. Gleichzeitig bedeutet sie aber eine stärkere Sichtbarkeit, was oft bürokratischen Aufwand, Steuerpflichten, Korruption und andere Belastungen nach sich zieht. Zudem ist eine Formalisierung stets mit Kosten verbunden, doch viele Kleinunternehmer sehen keine Gegenleistung des Staates: Gerade sie haben oft keinen fairen Zugang zu effizienten öffentlichen Dienstleistungen und essenziellen Infrastrukturen wie Strom, Wasser und Sicherheit.
  • In Mosambik gibt es einen gesetzlichen Mindestlohn, an den sich formalisierte Firmen halten müssen. Der Gleichgewichtslohn am Arbeitsmarkt liegt aber in vielen Bereichen darunter. Auch deshalb ziehen informelle Betriebe es vor, sich nicht zu formalisieren. Viele können es sich schlicht nicht leisten, den Mindestlohn zu zahlen: Die informellen Unternehmen sind in der Regel landwirtschaftliche Subsistenzbetriebe sowie andere „Unternehmen aus Not“, die durch Familienarbeit, illegal Beschäftigte, bisweilen sogar Gelegenheitsjobs des Eigentümers überleben. Hohe Beschäftigungseffekte für externe Mitarbeiter sind hier nicht zu erwarten. Oft ist ihr einziges Wettbewerbsargument gerade eben die Informalität mit verminderten Auflagen und ohne Steuerlast.
  • Das größte Potenzial für formalisierte Beschäftigungsverhältnisse liegt in Neugründungen formeller Unternehmen, die oft mit ausländischem Kapital geschehen. Zurzeit dürfte es etwa 60 000 Unternehmen in Mosambik geben (INE, 2017). Die meisten davon sind aber Klein- und Kleinstunternehmen, die außer dem Inhaber allenfalls ein bis zwei weiteren Menschen Arbeit bieten. Im Gegensatz zu anderen Ländern hat Unternehmertum in Mosambik nach den langen Jahrzehnten der Kolonialherrschaft, des Sozialismus und der Kriegsphasen kaum Raum gegriffen.

Die Rahmenbedingungen für unternehmerisches Handeln sind nach wie vor schlecht. Ausländische Unternehmen ziehen es vor, in anderen Ländern zu investieren oder ihre Wertschöpfungsketten in Mosambik kurz zu halten (siehe unseren Beitrag im Schwerpunkt des E+Z/D+C e-Papers 2019/12). Korruption, Kriminalität, fehlende Infrastrukturen, inflexibles Arbeitsrecht und schlecht ausgebildete Arbeitskräfte tragen dazu bei. Im Doing-Business-Index bewegt sich Mosambik seit Jahren um Platz 130 unter den 180 beobachteten Ländern. Mosambik wird eher als Absatzmarkt gesehen, lediglich Rohstoffe, kommerzielle Landwirtschaft sowie Tourismus sind „ortsgebunden“ und erfordern Arbeiten im Land.

Beschäftigungspolitisch brisant ist zudem, dass in Mosambik in bestimmten Branchen, zum Beispiel der Rohstoffindustrie, vergleichsweise kapitalintensiv produziert wird. Unternehmen versuchen, ihre Abhängigkeit von Arbeitskräften gering zu halten und die Produktivität durch Kapitaleinsatz zu verbessern. Zudem gilt das Arbeitsrecht als sehr arbeitnehmerfreundlich, was Unternehmen zögern lässt, formelle Arbeitsverträge – vor allem langfristige – abzuschließen. Dies alles verhindert, dass in großem Stile formalisierte Beschäftigungsverhältnisse entstehen.

Offizielle Zahlen zu diesem Arbeitsmarktsegment gibt es nicht. Es ist nach wie vor Usus, Hausangestellte informell zu beschäftigen, um arbeitsrechtliche Verpflichtungen, Steuerzahlungen und Beiträge zum Sozialsystem zu vermeiden. Sehr viele – nicht nur wohlhabende – Haushalte beschäftigen Putzfrauen, Kindermädchen, Wächter, Gärtner, Fahrer oder Köche. Somit bietet dieses Segment eine wichtige Lebensgrundlage für die arme Bevölkerung, insbesondere im urbanen Bereich. Der Staat toleriert diese Praxis. Große formale Beschäftigungseffekte sind aber auch hier nicht zu erwarten.


Ausblick

Unternehmen müssen investieren und sich formalisieren, um mehr formelle Arbeitsplätze zu schaffen und Steuern zu bezahlen. Dafür müssen aber die notwendigen Voraussetzungen seitens des Staates geschaffen werden. Der Staat muss Unternehmen Sicherheit, administrative Effizienz wie auch Rechtsstaatlichkeit sowie die nötige materielle Infrastruktur bieten. Dies ist besonders für kleine und mittlere Unternehmen essenziell wichtig. In Mosambik gibt es aber weiterhin Kriminalität, Korruption und immer wieder aufflammende „kleine Kriege“ in einigen Landesteilen. Unter diesen Rahmenbedingungen bleiben viele Beteiligte lieber in der Schattenökonomie beziehungsweise unterlassen Investitionen. Nur die Transformation Mosambiks in einen Rechts- und Entwicklungsstaat kann diese Probleme lösen. Die Frage ist, ob die herrschende Elite dazu bereit und in der Lage ist.


Literatur

Balchin, N., et al., 2017: Economic transformation and job creation in Mozambique (report). London.
INE – Instituto Nacional de Estatística (Hg.), 2017: IV REGPH 2017. Maputo.


Friedrich Kaufmann ist Leiter der Deutschen Auslandshandelskammer in Maputo, Mosambik, gefördert durch BMZ, GIZ ExperTS.
[email protected]

Winfried Borowczak ist Sozialökonom und freier Consultant mit den Schwerpunkten Privatsektorförderung und Organisationsentwicklung in Afrika und portugiesischsprachigen Ländern.
[email protected]

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