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Budgethilfe

Gestiegene Rechenschaftspflicht

von Hanno Spitzer, Marion Fleuth-Leferink
Die Budgethilfe hat sich in Tansania als Instrument erwiesen, das in Kombination mit anderen Formen der Entwicklungszusammenarbeit die Chancen für breitenwirksame Resultate steigert. Die Geber sind in einen konstruktiven Dialog mit staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren eingetreten. Dabei haben die Rahmenbedingungen der innovativen Finanzierungsmethode dazu beigetragen, hochrangige Personen zur Rechenschaft zu ziehen. [ Von Hanno Spitzer und Marion Fleuth-Leferink ]

Tansania ist ein sehr armes Land mit vergleichsweise günstigen Entwicklungsbedingungen. Das Pro-Kopf-Einkommen entspricht im Schnitt nur 350 Dollar. Andererseits sind die politischen Verhältnisse stabil und demokratisch legitimiert.

Die tansanische Regierung hat für die Jahre 2005 bis 2010 eine Armutsbekämpfungs- und Wachstumsstrategie namens „MKUKUTA“ beschlossen. Sie schließt wichtige institutionelle Reformen wie politische Dezentralisierung und Korruptionsbekämpfung ein. Die staatlichen Aktivitäten und Ausgaben werden derzeit zwar zu einem Drittel von den Gebern finanziert, doch aufgrund steigender eigener Einnahmen ist die Abhängigkeit Tansanias von Entwicklungshilfe deutlich gesunken.

In dem ostafrikanischen Land sind 21 bilaterale und 17 multilaterale Geber aktiv – mit der Folge hoher Transaktionskosten. Zusätzlich betätigen sich verschiedene „emerging donors“, aber auch nichtstaatliche Initiativen. Die Vielzahl der Projekte blockiert und lähmt die knappen Kapazitäten des tansanischen Staats. Daher hat die Regierung schon früh auf Budgethilfe und programmbasierte Ansätze gedrängt. Der erste von Gebern gemeinschaftlich finanzierte „Korb“ für einen bestimmten Sektor kam 1999 zustande. Seit 2001 ist Deutschland daran beteiligt.

Budgethilfe ist heute ein etabliertes Instrument der Entwicklungszusammenarbeit in Tansania. Aufgenommen wurde diese Form der Kooperation im Haushaltsjahr 2002/03. Im aktuellen Hauhaltsjahr 2008/09 leisten 14 Geber zusammen Budgethilfe in Höhe von rund 750 Millionen Dollar. Dieser Betrag entspricht 12 Prozent des tansanischen Haushaltes und gut einem Drittel der gesamten Geberleistungen. Britannien und die Weltbank sind mit je rund 25 Prozent die wichtigsten Zahler, Deutschland trägt weniger als zwei Prozent bei.

Die Grundlagen für die Budgethilfe regelt das „Partnership Framework Memorandum“. Zu den Bedingungen zählen unter anderem solide makroökonomische Politik, Armutsorientierung, gute Regierungsführung, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie politische Verantwortlichkeit gegenüber Parlament, Medien und Wählern.

Vereinbart wurde auch, mit welchen Kriterien die Wirkung der Politik überprüft wird. Sie sind in einer Politikmatrix, dem sogenannten „Performance Assessment Framework“ (PAF), festgehalten. Die PAF-Daten bieten systematisch Anlass zur Diskussion sektorübergreifender Themen mit den Verantwortlichen in Tansania.

Paradoxer Erfolg

2007 und 2008 wurden einige Korruptionsfälle aufgedeckt, in deren Folge auch kritische Fragen bezüglich der Budgethilfe gestellt wurden. Dabei übersahen die Skeptiker aber häufig, dass solche Skandale zeigen, dass die Medien zusammen mit Parlament und Zivilgesellschaft ihrer Rolle als Kontrollinstanz zunehmend gerecht werden. Positiv – und für Afrika vorbildlich – war auch, dass die Regierung von Premierminister Edward Lowassa auf Druck von Parlament und Parteien hin wegen Unstimmigkeiten beim Energieunternehmen Richmond zurücktreten musste.

Durch Sicherungsmaßnahmen im Rahmen der Budgethilfe-Vereinbarungen wurde der sogenannte EPA-Skandal aufgedeckt, bei dem es um Veruntreuung von rund 78 Millionen Euro durch die Zentralbank ging (siehe Box unten). Die Geber setzten ihre Zahlungen monatelang aus, bis die Regierung Bedingungen wie Personalwechsel, Strafverfolgung und strukturelle Reformen erfüllt hatte.

Die PAF-Indikatoren im Bereich Korruptionsbekämpfung wurden 2008 erreicht. Die Antikorruptionsbehörde, einschlägige Parlamentsausschüsse und der Rechnungshof sind aktiv, was sie in öffentlicher Bericht­erstattung belegen. Sowohl Regierung als auch Opposition und Regierung versuchen, sich als Korruptionsgegner zu profilieren. Tansania ist im Hinblick auf öffentliches Finanzwesen und Korruptionsbekämpfung in Afrika überdurchschnittlich leistungsstark, weitere Verbesserungen sind aber erforderlich. Dank der Budgethilfe haben die Geber tiefe Einblicke gewonnen, auf deren Basis sie mit der Regierung über Reformschritte verhandeln.

Qualifizierter Dialog

Entgegen der verbreiteten Skepsis hat sich Budgethilfe in Tansania als Instrument erwiesen, das „domestic accountability” stärkt. In den ersten Jahren verhandelten Geber und Regierung ohne öffentliche Beteiligung im Finanzministerium. Mittlerweile nehmen auch Vertreter aus Parlament, Privatwirtschaft, Medien und Zivilgesellschaft an den Gesprächen teil. Die Anwesenheit von Ministern und Spitzenbeamten erlaubt eine bisher ungewohnt offene und kontroverse innertansanische Diskussion. Wichtig ist, dass nicht nur einmal im Jahr gemeinsam eine Woche lang Bilanz der Budgethilfe gezogen wird, sondern dass es vergleichbare Termine auch für die Reformpolitik in 23 verschiedenen Sektoren gibt.

Klar ist indessen, dass die Zivilgesellschaft nicht die Aufgaben des Parlaments übernehmen kann. In Zukunft ist darauf zu achten, dass das Parlament institutionell gestärkt wird. Es muss als Legislative, aber auch als Kontrolleur des Haushalts noch mehr Verantwortung übernehmen.

Die Bevölkerung nimmt den Fortschritt wahr. In einer repräsentativen Umfrage sagten 32 Prozent, dass Politiker und Entscheidungsträger zunehmend für ihr Verhalten verantwortlich gemacht würden. 35 Prozent meinten, die Regierung sei offener für Kritik geworden. In die PAF wurden zudem Indikatoren für „domestic accountability“ aufgenommen. Dabei geht es beispielsweise um die Information des Parlaments durch die Regierung.

Aus Gebersicht ist erfreulich, dass die Budgethilfe den zuvor zähen und wenig ergiebigen politischen Dia­log belebt hat. Die Diskussionen über sektorale und übersektorale Angelegenheiten sind hochwertig und beziehen die wichtigen Entscheidungsträger ein. Das ist ein riesiger Fortschritt gegenüber der früheren Verzettelung in Projekte und Programme.

Das gilt umso mehr, als zunehmend sektorübergreifende, systemische Fragen die Verhandlungen bei der jährlichen Überprüfung der Budgethilfe prägen. 2008 betraf das unter anderem die Verbesserung des öffentlichen Dienstes, die politische Dezentralisierung und das Investitions- und Geschäftsklima in den Agrarregionen, wo mehr als 70 Prozent der Bevölkerung arbeiten und leben. In den Gesprächen wird auch deutlich, wo und wie Capacity Building vorangetrieben werden muss. Dieses Instrument hat sich als notwendige Ergänzung der Budgethilfe bewährt.

Die tansanischen Partner begrüßen ausdrück­lich, dass 14 Geber ihr Engagement in der Budgethilfe harmonisieren. Denn neben dem Partnership Framework Memorandum und der PAF-Matrix stellen die Geber praktisch keine weiteren Bedingungen. Aus Gebersicht ist indessen klar, dass das gemeinschaftlich abgestimmte Vorgehen den Einfluss auf die tansanische Regierung erhöht.

Auswirkungen auf die Armut

Bisher ist es noch nicht möglich, wissenschaftlich zweifelsfrei zu beweisen, dass Budgethilfe in Tansania zur Reduzierung der Armut beiträgt. Dafür ist das Instrument noch zu neu; obendrein zielt es auf langfristigen, institutionellen Wandel ab. Armut ist zudem ein komplexes Phänomen, sodass es erhebliche methodische Probleme bei der Feststellung eindeutiger Kausalität gibt.

Dennoch weisen einzelne Indikatoren darauf hin, dass die Budgethilfe im Kampf gegen die Armut nützlich ist. In den Jahren 2000 bis 2004 sank die Sterblichkeit von Kindern unter fünf Jahren um 24 Prozent. Die HIV/Aids-Infektionsrate fiel landesweit zwischen 2004 und 2008 von sieben Prozent auf 5,7 Prozent. Die Einschulungsrate in Grundschulen stieg von 88,5 Prozent 2003 auf 97,3 Prozent 2007.

Allerdings schneiden Uganda, Ghana und Vietnam – Länder, die ebenfalls Budgethilfe bekommen – in der Bekämpfung der Einkommensarmut besser ab als Tansania. Deshalb muss wirtschaftspolitisch mehr geschehen. Diese Diskussion ist nicht einfach, denn das Erbe der sozialistischen Vorstellungen von Julius Nyerere, dem Staatsgründer, wirkt nach. Allzu dynamisches privatwirtschaftliches Engagement wird weiterhin kritisch beurteilt. Und trotz aller Anstrengungen um Dezentralisierung ist der Glaube an die Kompetenz der regelnden Zentralregierung weiterhin deutlich zu spüren.

Die Erfahrung lehrt aber, dass die Budgethilfe auch schwierige Debatten möglich macht. Wirtschaftspolitisch wurden mit dem neuen Fokus auf das Geschäftsklima im ländlichen Raum denn auch schon wichtige Schritte in die richtige Richtung eingeleitet.