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Geberharmonisierung und die EU

Erfolg durch Wettbewerb

von Joshua Hermias
Ruanda deserves more aid for maternal and child health

Ruanda deserves more aid for maternal and child health

Die offizielle Entwicklungshilfe übersteigt 100 Milliarden Dollar jährlich. Fast zwei Drittel davon finanziert Europa. Aber die Zersplitterung in kleine und oft nicht vernetzte Projekte schmälert die Effektivität. Zu wenig fließt in gemeinsame Länderprogramme, und die Mittelzuwendungen schwanken zu stark. Bemühungen der EU, die Politik ihrer Mitglieder zu harmonisieren, könnten erfolgreich sein, wenn die Durchführungsorganisationen sich spezialisierten und effizienter arbeiteten. Mehr Wettbewerb würde ihre Effizienz steigern. [ Von Joshua Hermias und Homi Kharas ]

Die Bekämpfung der weltweiten Armut hat in den vergangenen 40 Jahren große Fortschritte gemacht. Die offizielle Entwicklungshilfe (ODA) hat dazu beigetragen. Doch die Kluft zwischen Arm und Reich ist gewachsen, und die politisch Verantwortlichen in den Industrieländern wissen, dass mehr – und effektivere – Hilfe notwendig ist. Derzeit bemühen sich Hunderte staatliche Durchführungsorganisationen, Entwicklung zu fördern. 46 Regierungen finanzieren bilaterale Programme, jedes einzelne getragen von einer Vielzahl verschiedener Organisationen. Diese Geberländer finanzieren zudem rund 233 multilaterale Entwicklungsorganisationen. Hinzu kommen Tausende internationale NROs, Zehntausende NROs in den Entwicklungsländern und Hunderttausende Initiativen auf kommunaler Ebene.

Vielstimmiges Orchester

Je mehr Mitspieler, desto schwieriger die Koordination. Harmonisierung ist den EU-Mitgliedstaaten sehr wichtig. Sie sind sich prinzipiell einig, dass sie eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik brauchen – und entsprechend auch eine gemeinsame Entwicklungspolitik. Die EU-Mitglieder steuerten 2006 49 Milliarden US-Dollar direkte ODA bei sowie weitere 19 Milliarden Dollar über multilaterale Organisationen. Zwei Drittel der ODA weltweit kommt also aus Europa. In Afrika südlich der Sahara finanzieren die EU-Länder sogar drei Viertel.

Nicht überraschend werden daher europäische Rufe nach Harmonisierung immer lauter. Aber die Ent­wicklungshilfeindustrie braucht keinen alles dominierenden Dirigenten in Brüssel. Sie braucht vielmehr Notenblätter – ein Koordinatensystem, das regelt, wer was wann wie laut spielen soll. Und sie braucht effizientere Musiker – die Durchführungsorganisationen selbst.

Entwicklungshilfe kann zum notwendigen Wandel nicht beitragen, wenn sie auf zu viele kleine Projekte verteilt wird. Obwohl die gesamte ODA 2006 bei über 100 Milliarden Dollar lag, flossen nur 38 Milliarden in Entwicklungsprojekte und -programme. Und davon wiederum floss wahrscheinlich gerade einmal die Hälfte zu den Zielgruppen.

Es gibt zudem zwei weitere Probleme. Erstens werden die Projekte immer kleiner. Die Zahl der Geberprojekte hat sich laut Johnston und Manning (2005) seit 1970 auf mehr als 60 000 verdreifacht, von denen 85 Prozent weniger als eine Million Dollar kosteten. Zweitens werden die ODA-Zuflüsse immer unbeständiger. Fragmentierung gefährdet Relevanz, Wirksamkeit, Effizienz und Nachhaltigkeit von Hilfe. Betroffen ist insbesondere Afrika südlich der Sahara. Man könnte meinen, die Zersplitterung entstehe dadurch, dass mehr Geber mehr Geld geben. Doch das Problem ist besonders virulent in Ländern, die eher wenig ODA erhalten. Leider weisen gerade sie eher schwache lokale Kapazitäten auf.

Ein weiteres Symptom geringer Wirksamkeit von Entwicklungshilfe ist die Volatilität der Zahlungen. Jährliche Veränderungen können hohe Kosten verursachen, da Finanz- und Fachministerien schwerer planen können. Auf langfristige Projekte wird verzichtet, Gesundheitsprogramme bekommen Lücken, Infrastruktur zerfällt, weil sie nicht gewartet wird.

Auch die Volatilität ist gestiegen. Paradoxerweise gehört Entwicklungshilfe zu den unbeständigsten Finanzquellen. Ihr Variationskoeffizient – ein Maß für Volatilität – ist fünf- bis sechsmal höher als die des Bruttosozialeinkommens oder des Steueraufkommens von Empfängerländern. Entwicklungshilfe ist also nicht geeignet zur Deckung wiederkehrender Kosten. Für die Bezahlung von Lehrern, medizinischem und anderem ausgebildeten Personal kann man sich nicht auf ODA verlassen. Nach unseren Schätzungen reduziert die hohe Volatilität die Effektivität von Entwicklungshilfe um rund 20 Prozent.

Angesichts der Tatsache, dass ODA-Leistungen zunehmend zersplittern und unbeständiger werden, ist es ermutigend, dass Geberregierungen Möglichkeiten für Harmonisierung ausloten. Die Paris Declaration on Aid Effectiveness der OECD forderte 2005 verstärkte Angleichung (alignment) und Harmonisierung unter anderem durch:
– die Vereinfachung von Auszahlung und Bewertung,
– effektivere Arbeitsteilung und
– Zusammenarbeit zwischen den Hilfsorganisationen.

Dimensionen der Harmonisierung

Es gibt Anzeichen dafür, dass die Geber moderate Fortschritte machen (Weltbank 2007). Es muss aber mehr getan werden, und Europa übernimmt in dieser Frage eine Führungsrolle (siehe Kasten). Es muss sich erst noch zeigen, ob die Initiativen wesentliche Fortschritte bringen. Aber offenbar kann Harmonisierung innerhalb der EU – trotz Schwierigkeiten in der Praxis – die Effizienz steigern.

Harmonisierung hat drei Komponenten:
– Wenn Hilfsagenturen die Zahl ihrer Schwerpunktländer und Sektoren reduzieren, dann verringern sich die Zahl der Ländermissionen und der bürokratische Aufwand für die Empfängerländer. Gut koordinierte Geber könnten auch sicherstellen, dass keine größeren Entwicklungslücken entstehen und ihr Engagement kohärent ist. Diese Vorteile müssen allerdings gegen zusätzliche Transaktionskosten für die Geber abgewogen werden.
– Noch wichtiger wäre, dass die Durchführungsorganisationen sich auf Gebiete spezialisieren, auf denen sie Wettbewerbsvorteile haben. Das gegenwärtige System ga­rantiert das nicht. Die Bewertung der Stärken von Durchführungsorganisationen steckt noch in den Kinderschuhen. Es ist schwer zu beurteilen, in welchem Bereich eine besser ist als andere. Die Geber entscheiden selbst, auf welche Länder und Sektoren sie den Schwerpunkt legen. Ihre Entscheidungen basieren auf verschiedenen Faktoren, darunter auch nichtökonomischen. Für Geberregierungen ist es schwer zu entscheiden, ob eine bestimmte Investition besser bilateral getätigt werden sollte oder ob es effizienter wäre, ein multilaterales Programm mitzufinanzieren oder eine NRO zu unterstützen. Solche Entscheidungen bestimmen aber, wie effizient Mil­lio­nen von Dollar ausgegeben werden.
– Um den Verwaltungsaufwand für die Empfängerländer zu verringern, sollten sich die Geber auf gemeinsame Beschaffungsregeln, Formen des Finanzmanagements sowie ökologische und soziale Standards einigen. Dabei sollten sie bereits vorhandene Strukturen in den Zielländern nutzen.

Die größten Fortschritte haben die EU und andere Geber bislang bei der Koordinierung erzielt. Leider ist das der Bereich der gesamten Harmonisierungsbemühungen, wo die Netto-Vorteile angesichts der hohen Transaktionskosten wahrscheinlich am geringsten sind.
Spezialisierung und der Aufbau gemeinsamer ­Systeme kommen viel zu langsam voran. Dass Europa mehr Harmonisierung braucht, bedeutet nicht, dass es nur einen einheitlichen Koordinationsmechanismus geben muss. Stattdessen sollte die Entwicklungsindustrie Geber und Empfänger mit Informationen versorgen, um Effizienz und Innovation anzustoßen – auf ähnliche Weise wie Märkte Unternehmen disziplinieren.

Marktorientierte Hilfe

Märkte koordinieren effizient Unternehmen und Verbraucher. In der Entwicklungsbranche dagegen sind die Prioritäten verzerrt und die Verteilung der Mittel ineffizient. Nicht einmal Regierungen können von sich behaupten, immer die Bedürfnisse ihres Landes zu vertreten. Dennoch brauchen Entwicklungsländer Möglichkeiten, ihre Präferenzen zu artikulieren. Ansonsten können dramatische Verzerrungen entstehen. Ein Beispiel ist Ruandas Gesundheitssektor.

Dank der Unterstützung des Global Fund gegen Aids, TB und Malaria sowie anderer Geber verfügt das Land jährlich über 48 Millionen Dollar für den Kampf gegen HIV/Aids. Allerdings betrifft die Krankheit nur rund drei Prozent der Bevölkerung. Andererseits gibt Ruanda jährlich nur eine Million Dollar für Mutter-Kind-Gesundheitsprogramme aus. Gemessen an den pro Dollar geretteten Leben, ist das extrem ineffizient. Ursache ist eher eine unangemessene Antwort der Geber auf die Sachlage als mangelnde Harmonisierung.

Zugleich ist nicht klar, an wen die Empfängerländer sich wenden sollten, um bestimmte Probleme möglichst effizient anzugehen. Geberprogramme unterscheiden sich in vielen Details. Das macht es schwierig, sie im Hinblick auf Effizienz und Effektivität miteinander zu vergleichen – mit der Folge, dass Geld ineffizient verteilt wird. Im Gegensatz dazu macht der Wettbewerbsdruck Unternehmen dynamisch und effizient.

Der Entwicklungshilfeindustrie fehlt Wettbewerb. Weder stellen Geberorganisationen ihre Arbeit wegen Ineffizienz oder Ineffektivität ein, noch erhalten die besten Agenturen mehr Mittel, um zu expandieren. Trotz der weitverbreiteten Ansicht, dass multilaterale Organisationen viele Vorteile haben, verlieren sie stetig Marktanteile an bilaterale Agenturen und neue spezialisierte Fonds. Geber konzentrieren sich nicht auf bestimmte Aufgaben, in denen sie dann besonders gute Leistungen bringen würden. Das ändert sich nur langsam durch so genannte vertikale Fonds mit bestimmten Schwerpunkten. Solche Fonds gibt es aber nur für Gesundheit und Umwelt und nicht für so wichtige Bereiche wie Infrastruktur, Bildung oder Governance.

Anders als in der Marktwirtschaft, in der die am schnellsten expandierenden Firmen in der Regel auch die profitabelsten sind, gibt es kein Maß für die Effektivität von Durchführungsorganisationen, an dem sich Geber orientieren können. Genau das aber würde die Effektivität der Hilfe am stärksten steigern.

Fazit

Die Kernfrage ist, wie sich die Effektivität von Entwick­lungshilfe verbessern lässt. Die derzeit praktizierte Harmonisierung basiert darauf, dass die Geber an einem Strang ziehen, sowie auf Vorgaben, die die Arbeit der Durchführungsorganisationen regeln. Dieser Ansatz könnte aber den Wettbewerb der Institutionen untereinander schwächen und den Rechenschaftsdruck verringern. Wenn alle Geber zwar im Einklang handeln, aber das Ziel der Armutsreduzierung nicht erreichen, dann ist es allzu einfach, die Empfängerländer dafür verantwortlich zu machen.

Gegenwärtig erwächst den Geberorganisationen aus ihrem Versagen kein Schaden. Harmonisierung durch Spezialisierung dagegen könnte die Effektivität steigern. Die Entwicklungshilfe braucht aussagekräftige Noten, aber keinen Dirigenten.

Unserer Ansicht nach sind drei Dinge wesentlich:
– Nötig sind mehr und verlässlichere Daten zur Bewertung der Leistung von Durchführungsorganisationen. Entscheidungsträger in den Geberländern müssen beurteilen können, bei welchen Agenturen Hilfsgelder sinnvoll anlegt sind. Um Kosten und Leistungen zu berechnen, bedarf es strengerer Bewertungsmethoden. Außerdem sollten die Organisationen Verantwortung für ganze Programme in einem Sektor übernehmen, nicht nur für einzelne Projekte – so wie Ministerien für einen ganzen gesellschaftlichen Bereich verantwortlich sind. Es wäre sinnvoll, Organisationen um ODA-Mittel konkurrieren zu lassen.
– Die Empfängerländer brauchen Mechanismen, durch die sie ihre Präferenzen ausdrücken können. Bisher führen nur wenige Entwicklungsagenturen Empfängerbefragungen durch – wenn überhaupt, dann nicht auf systematische und vergleichbare Weise. Zudem haben die Ergebnisse wenig Auswirkung auf ihre Arbeit. Empfängerländer sind nicht in der Lage, die Programme eines Partners durch die eines anderen Gebers zu ersetzen, ohne insgesamt Gelder zu verlieren.
– Es müssen Wege gefunden werden, erfolgreiche Interventionen auszuweiten. Viele Projekte sind erfolgreich, bringen aber nicht die erwartete Wirkung, weil sie nicht ausgeweitet werden. Dadurch bleiben Entwicklungsinterventionen bruchstück­haft. Eines der am wenigsten umstrittenen Ergebnisse der Entwicklungsforschung ist, dass Wirkung durch nachhaltiges Engagement erzeugt wird, nicht durch einmalige Projekte (Hartmann and Linn 2007).

Die EU hat in Sachen Harmonisierung eine führende Rolle übernommen. Jetzt müsste sie den nächsten Schritt gehen und ihre ehrgeizigen Strategiepapiere in Handlungen zur Verbesserung der Effektivität von Hilfe umsetzen.