Masterpläne

UN-Habitat hilft bei der Gestaltung lebenswerter Städte

Ein immer größerer Teil der Weltbevölkerung lebt in Städten. Daher ist es wichtiger denn je, dass sie den Bedürfnissen ihrer Bewohner heute und in Zukunft gerecht werden. Masterpläne können dazu beitragen – vorausgesetzt, die Planer halten sich an die behördlichen Verfahren, stimmen sich mit anderen Abteilungen der Stadtverwaltung ab und berücksichtigen das zur Verfügung stehende Budget und die rechtlichen Rahmenbedingungen. Bürgerbeteiligung ist ebenfalls ein bedeutender Erfolgsfaktor.

Katie Cashman

Ron Giling/Lineair Fotoarchief Curitiba in Brasilien ist eine gut geplante, fußgängerfreundliche Stadt mit gutem öffentlichem Nahverkehr.

29.01.2021

Gut geplante Städte lassen sich von solchen, die es nicht sind, leicht unterscheiden. Sie bieten:

leicht zugängliche und erschwingliche Möglichkeiten für Wirtschaft, Freizeit und Kultur,
ein sicheres und friedliches Umfeld,
saubere Luft und sauberes Wasser,
bequeme und bezahlbare Verkehrsmöglichkeiten und
eine effiziente Land- und Energienutzung.

Eine gute Planung sorgt zudem dafür, dass die Bedingungen auch in Zukunft fortbestehen. In schlecht geplanten Städten hingegen sind die Menschen mit Zersiedlung, unsicherem und heruntergekommenem Wohnraum, Verkehrsstaus, Kriminalität, Umweltverschmutzung und sozialen Unruhen konfrontiert.

Gute Planung ist die Aufgabe von Stadtplanern in Zusammenarbeit mit vielen Teilen der Verwaltung, gesellschaftlichen Gruppen, Privatunternehmen, Nichtregierungsorganisationen und Bürgern.

Ein Hauptinstrument dafür ist der Masterplan, an dem sich Wachstum und Entwicklung einer Stadt ausrichten. Er berücksichtigt die voraussichtlichen Veränderungen hinsichtlich Einwohnerzahl, Wirtschaftstätigkeit und dem Bedarf an Wohnraum, Verkehr und Gemeinschaftseinrichtungen. Der Masterplan für eine Stadt – und oft auch ihr Umfeld – definiert idealerweise eine realistische Vision für die Zukunft des Ballungsraums und geht zugleich seine unmittelbaren Bedürfnisse an.

Ein guter Masterplan kann auch dazu beitragen, eine Stadt gegen menschengemachte und Naturkatastrophen zu wappnen. Das betont das UN-Wohn- und Siedlungsprogramm UN-Habitat in seinem „World cities report 2020“. Die Coronapandemie macht deutlich, wie wichtig es ist, Städte so zu planen, dass sie auf die Herausforderungen derartiger Krisen – in diesem Fall vor allem in der Gesundheitsversorgung – reagieren können.

Im Mittelpunkt der Planung steht die Stadt als Ganze. Ziel ist es, die einzelnen Bereiche wie Flächennutzung, Bebauung, Luft- und Wasserqualität, Energieverbrauch und Verkehr, Kommunikation, Abfallentsorgung und so weiter unter dem Dach eines Masterplans zusammenzuführen.

Strukturelle Trennung aufheben

Vor allem in Entwicklungsländern könne das eine große Herausforderung sein, sagt Shipra Narang Suri von UN-Habitat. Die verschiedenen Abteilungen der Stadtverwaltung seien dort häufig strukturell voneinander getrennt, was Zusammenarbeit schwierig mache. Stadtplaner und diejenigen, die für die Umsetzung verantwortlich sind, sollten laut Narang Suri zumindest im selben Gebäude sitzen. UN-Habitat bietet seine Beratungsdienste an, um die Zusammenarbeit von Abteilungen und auch mit externen Organisationen zu vermitteln.

Besonders wichtig ist die Abstimmung mit der Finanzabteilung, damit die Stadtplanung sich mit den finanziellen Prioritäten und Möglichkeiten der Stadt deckt. Narang Suri betont: „In der Stadtplanung denken wir häufig zu wenig darüber nach, wie der Plan finanziert werden soll. Die Möglichkeiten innovativer Finanzierung auszuloten ist ein fundamentaler Teil des Planungsprozesses.“ Das könne zum Beispiel eine neue lokale Steuer sein, öffentlich-private Partnerschaften oder die Nutzung nationaler Mittel für Projekte vor Ort.

Neben der Koordination müssen Stadtplaner den Planungsprozess in gleichem Maße in den Fokus nehmen wie den Masterplan selbst. Prozess und Ergebnis sind untrennbar miteinander verbunden. „Masterpläne haben zu lange Design und technische Aspekte von politischen, rechtlichen und Verwaltungsaspekten getrennt“, sagt Narang Suri. „Planungsprozesse liefen losgelöst von anderen Prioritäten ab, sie waren anders strukturiert und von anderen Teams gesteuert.“

Ein fundiertes Verfahren bedeutet, zunächst die institutionellen Möglichkeiten einer Stadt zu ermitteln, einen Masterplan aufzustellen und umzusetzen. Dazu bedarf es einer genauen Analyse der Regierungsführung, der politischen Zielsetzungen und der rechtlichen Rahmenbedingungen. Dabei könnten Planer zum Beispiel eine Schwäche in einer Richtlinie feststellen, die die Planung behindert, oder umgekehrt eine bestehende Vereinbarung, die ihr entgegenkommt. Die Analyse ist eine wichtige Voraussetzung für den Erfolg der weiteren Schritte – dem Entwerfen einer Strategie, eines Aktionsplans und schließlich des physischen Plans.

Keiner der Schritte dürfe ausgelassen oder abgekürzt werden, betont Narang Suri. „Ohne die Strategie, die Vision und die institutionellen Rahmenbedingungen, die ihn unterstützen, ist der Plan bedeutungslos.“ Die Art und Weise, wie ein Masterplan entwickelt werde, entscheide über seinen Erfolg.

Und schließlich müsse der Plan auch von klar definierten und umsetzbaren gesetzlichen Bestimmungen getragen werden. Dazu gehören Planungsstandards, Vorgaben zur Flächennutzung, Strukturen für die Koordination von Planung und Bodenverwaltung sowie das Steuerrecht. Als Hilfestellung für diese Phase hat UN-Habitat 2018 die Handreichung „Planning law assessment framework“ veröffentlicht. Sie zeigt Möglichkeiten auf, um im Vorhinein zu ermitteln, ob die Planungsgesetze einer Stadt einen verlässlichen, langfristigen Rahmen für die Stadtentwicklung bieten, die ein Masterplan skizziert.

Zwei Gruppen von Indikatoren sind wesentlich. Die erste betrifft die rechtlichen Regelungen für die Stadtplanung. Darin geht es unter anderem darum, ob sie übereinstimmende Ziele definieren, für Transparenz der Verfahren sorgen, Zuständigkeiten der verschiedenen Institutionen benennen und Standards und Maßnahmen für die Umsetzung des Masterplans festlegen. Die zweite Gruppe ist eher technisch und zielt auf die grundlegenden Elemente der Planungsgesetze ab, etwa bezüglich Flächennutzung, Baurichtlinien oder Finanzierung.

Ein wichtiges Element in diesem Prozess ist die Beteiligung der Öffentlichkeit. Im ursprünglichen Sinne sind Masterpläne Richtlinien dafür, wie sich Städte verändern sollen. Sie dienen aber auch zur Weiterbildung. Einen Masterplan aufzustellen kann – und sollte – die Möglichkeit eröffnen, die Kommunalverwaltung zu verbessern.

Planer sollten möglichst wichtige Stakeholder aus der Gesellschaft, der Wissenschaft und dem Privatsektor identifizieren und dafür sorgen, dass sie angehört werden. Die Einbeziehung von Frauen ist besonders wichtig, wird aber oft vernachlässigt. Input aus der Öffentlichkeit hilft den Verantwortlichen dabei, die Bedürfnisse der Stadtbewohner zu erkennen. Beteiligung sorgt für Informationsaustausch und Konsensfindung, die Berücksichtigung unterschiedlicher Interessen und die Festlegung von Prioritäten.

Somit trägt Stadtplanung in nicht unerheblichem Maße auch zur Demokratisierung bei, wobei UN-Habitat diesen Aspekt nicht offiziell betont. Die UN-Organisation will nicht den Eindruck vermitteln, dass sie sich in die inneren Angelegenheiten eines Landes einmischt. Ihre technokratische Beratung von Mitarbeitern von Stadtverwaltungen beinhaltet nichtsdestotrotz den Hinweis, dass ein Masterplan, der ohne Beteiligung lokaler Stakeholder entsteht, kaum Aussicht auf Erfolg hat.

Vision von Nachhaltigkeit

UN-Habitat bietet eine Vision des Lebens in der Stadt an, das von kompetenter Planung profitiert. Es ist möglich, kompakte, ganzheitliche und miteinander verbundene Stadtviertel zu erschaffen, die effizient mit Ressourcen umgehen und eine gute Art zu leben ermöglichen. Solche Städte lassen sich zum Beispiel leicht zu Fuß erschließen und bieten attraktive und sichere öffentliche Räume.

Um Nachhaltigkeit zu erreichen, sollten Planer laut UN-Habitat insbesondere:

genügend Platz für Straßen und ein effizientes Straßennetz vorhalten,
eine große Dichte von mindestens
15 000 Einwohnern pro Quadratmeter anstreben,
Gebiete mit gemischter Nutzung bevorzugen, wobei mindestens 40 Prozent der Erdgeschossflächen jedes Viertels wirtschaftlich genutzt werden sollten,
für eine soziale Mischung sorgen, indem 20 bis 50 Prozent der Grundfläche in jedem Viertel für Wohnungen für Menschen mit niedrigem Einkommen reserviert werden und
monotone Strukturen begrenzen, so dass Blöcke mit nur einer Nutzung weniger als zehn Prozent jedes Viertels ausmachen.

Links

World Cities Report:
https://unhabitat.org/wcr/

Planning Law Assessment Framework:
https://unhabitat.org/planning-law-assessment-framework

Katie Cashman ist Beraterin für nachhaltige Entwicklung und hat unter anderem für UN-Habitat und für die internationale Umweltorganisation 2811 gearbeitet. Sie dankt Shipra Narang Suri von UN-Habitat für ihren Input zu diesem Text.
katie@2811.cl